Os interessados e os tipos de legitimidade existentes no Novo Código do Procedimento Administrativo

Com o presente post, pretendo demonstrar que o CPA  de 2015 reconheceu a existência de uma relação jurídica procedimental de elevada importância, relevando-se a este nível, uma preocupação do legislador na democratização do próprio exercício da função administrativa Os particulares não são deste modo, objeto do poder publico exercido pela a Administração. “ Pelo contrário , a par de efeitos materiais, existem efeitos jurídicos, bem como pretensões do estofo jurídico quanto ao modo do respetivo exercício.” ( Cfr. O preambulo do DL nº4/2015, de 7 de janeiro).

Antes de iniciar a exposição sobre esta temática, começarei por explicitar o que é o procedimento administrativo para que depois se possa devidamente compreender quer a noção de sujeitos atribuída pelo novo CPA, quer de interessados e respetivas legitimidades como vetor estruturante do mesmo.

Remontando aos conhecimentos já adquiridos nesta cadeira, posso afirmar que o procedimento administrativo, enquanto forma de manifestação da função administrativa, ou seja, enquanto instrumento necessário para a transformação do poder em ato, assume um papel fundamental no que respeita à contenção da atividade administrativa dentro dos limites da legalidade. Nas suas diversas fases já conhecidas, é verdadeiramente concretizado o interesse público.  Como o professor Paes Marques afirma, o interesse público apresenta-se como uma noção orgânico-procedimental, já que não pode ser determinado aprioristicamente, sendo igualmente objeto virtual da competência administrativa.

Entre uma das várias funções do procedimento administrativo, destaca-se a função da concertação, a qual pressupõe uma participação ativa dos atores, públicos ou privados, que pretendem fazer valer a sua posição substantiva, expondo a sua perspetiva da realidade jurídico-material com o objetivo de influir na tomada de decisão. É nesta função que nos debruçaremos, a qual exige que os diversos titulares dos interesses envolvidos no objeto procedimental, porventura distintos e muitas vezes conflituantes, como acontece nos casos de relações jurídico-administrativas multipolares, sejam chamados a comparecer no procedimento administrativo. Deste modo, proponho-me analisar as varias formas através das quais o CPA permite a participação destes sujeitos no procedimento, os denominados “ interessados”, que como nos indica, serão os sujeitos patentes nas alíneas b), c) e d) referidos no nº1 do artigo 65 e que tenham vindo ao procedimento manifestar a intenção de obter tal estatuto.

Na aceção de Francisco Paes Marques, os interessados são: “sujeitos, distintos do órgão competente para a decisão final e do órgão responsável pela direção do procedimento, a quem, em função da aquisição de um título de legitimidade procedimental, são reconhecidas determinadas garantias no âmbito de uma determinada decisão procedimental”.

Do exposto resulta que estes sujeitos serão claramente os sujeitos de direito, os quais podem ser, pessoas singulares ou coletivas, detentoras de personalidade jurídica (artigo 67/2º e 68º do CPA) com exceção do artigo 68 nº4. Observe-se que é clara a inovação trazida pelo novo CPA, quando recorre à figura da relação jurídico-procedimental (65º CPA) para enquadrar vários tipos de sujeitos: por um lado, os órgãos competentes para a decisão final e para a prática de atos preparatórios e, por outro, todos os restantes sujeitos cuja esfera jurídica poderá, de algum modo, ser afetada, denominando-os de interessados.

Quanto aos tipos de legitimidade procedimental, o artigo 68º do CPA enuncia os várias qualidade necessários para que um dado sujeito possa desencadear o procedimento ou constituir-se como interessado, o que se conclui que a legitimidade tem esta dupla aceção: reporta-se tanto à capacidade para desencadear o procedimento , visando os procedimentos desencadeados por particular como ao poder de intervir. Existem, portanto, 4 tipos de legitimidade procedimental: legitimidade singular, legitimidade coletiva, legitimidade para defesa dos interesses difusos e legitimidade dos órgãos administrativos.

Começaremos pela legitimidade singular que consta do nº1 do artigo 68º. Nesta o título reside na invocação da detenção de uma posição jurídica individual, pois mesmo que exista uma posição passiva com os quais os sujeitos se encontrem onerados (deveres, ónus, sujeições), estes não são títulos de legitimidade. Para exemplificar o enunciado, o Professor Paes Marques dá-nos um exemplo: imagine-se que a Administração decide desencadear um procedimento oficiosamente impondo um dever a certo particular. Certamente não será esse dever o título de legitimidade, revestindo essa qualidade apenas os direitos que implicam, que tal dever não exista ou que esse encargo não tenha de ser satisfeito.

Questão muito controvertida na doutrina prende-se  com a questão de saber  se deva ou não ser feita uma categorização de posições jurídicas subjetivas em função da decisão administrativa a adotar, para que se perceba se a legitimidade em causa é restrita a certos sujeitos , ou pelo contrário, possa ser concedida indiferenciadamente a todos os titular de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos. Um setor tem vindo a considerar como interessados obrigatórios, aqueles que foram requerentes da decisão adotada e simultaneamente destinatários dos efeitos dessa decisão, como o proprietário requerente da licença de construção. Todos os outros seriam os chamados interessados facultativos, os quais apenas sofreriam efeitos indiretos que teriam sido requeridos por outro sujeito. Posto isto há que ressaltar duas  dimensões do objeto do processo essenciais na determinação do núcleo de interessados: a) dimensão estruturante, na qual o procedimento deve ser estruturado  com vista à adoção de uma decisão, que para além de visar a realização de vários interesses (interesse publico primia face), respeite sempre o principio da legalidade ; b) dimensão contingente, na qual o  procedimento deva ser delimitado quer pelas pretensões dos interessados , quer pelos atos e formalidades adotados pela a Administração.

Em suma, podemos encontrar no CPA várias categorias de sujeitos. Em primeiro lugar, os interessados, que como vimos podem ser quer os destinatários da decisão final quer outros sujeitos titulares de interesses contrapostos, identificados ou não pelo órgão competente. Em segundo, sujeitos privados da relação jurídico-procedimental (artigo 66 nº1, artigo 69 nº3) ou interessados na relação jurídica procedimental (artigo 73 nº2). Segue-se os “terceiros” sujeitos titulares de interesses contraditórios aos de um direto destinatário de uma decisão administrativa, os quais podem ser interessados ou não, porque serão, quanto a estes últimos, sujeitos externos ao procedimento, e as suas posições não estão contidas dentro do objeto procedimental. Daí que , invocando um vizinho que o projeto de construção de um edifício viola os limites máximos de altura, apenas se poderá reconhecer legitimidade àquele a quem essa construção o privou de luz solar e não àquele  cuja habitação se situa num terreno próximo , pois este ultimo não sofrerá nenhuma limitação decorrente daquela violação. Por último, refira-se os contrainteressados que serão aqueles possam ser prejudicados pela procedência de uma impugnação administrativa, utilizando a lei este termo para os distinguir diretamente com os interessados, que em regra, serão os promotores dessa impugnação.

Conclui-se, por conseguinte, que todos estes sujeitos, titular de direitos e interesses legalmente protegidos e desde que de alguma forma possam ser lesados pelos atos a praticar pela Administração, devem ser notificados pela Administração nos termos do artigo 110 nº1 do CPA.

Quanto à legitimidade coletiva  ainda consagrada em sede do nº1 do artigo 68 respeitante às associações, esta pode desdobrar-se em duas: legitimidade coletiva própria, que respeita à defesa dos fins assumidos pela própria organização que se projeta na esfera dos associados e legitimidade coletiva reflexa que se projeta antes na esfera  de alguns dos associados.

O nº2 do artigo 68 ocupa-se da legitimidade que é reconhecida aos titulares de interesses difusos, que como vimos, são os interesses insuscetíveis de apropriação individual por pertencerem a uma comunidade, sendo que o objeto desses interesses são determinados bens fundamentais enunciados especificamente pelo legislador, que por vezes, se identificam-se com o interesse público. Nesta medida, sempre que a decisão administrativa cause um prejuízo relevante em alguns destes bens, a lei atribui a legitimidade aos sujeitos enunciados nas alíneas a), b) e c). O que ressalta neste preceito relativamente ao CPA de 91 é o facto de esta ser uma legitimidade popular, na medida em que a esfera individual dos sujeitos não é afetada pelas ações ou omissões da Administração (“prejuízos relevantes não individualizados em bens fundamentais”). Ao lado desta, pode-se ainda identificar uma legitimidade procedimental popular em sentido improprio, quando se confere poder de intervenção aos residentes  na circunscrição (normalmente judicial) em que se localize um bem que possa ser afetado, por omissão ou ação, por uma conduta da Administração Pública, para a defesa de bens do Estado, das regiões autónomas ou das autarquias locais (68 nº3). A invocação desta legitimidade está por isso, dependente da proximidade que liga o sujeito ao bem concreto.

Por último veja-se a legitimidade conferida aos órgãos administrativos (68 nº4), ou seja, aos centros institucionalizados de poderes ou deveres imputáveis à pessoa coletiva, caso os direitos, interesses, poderes, deveres ou sujeições tituladas pela pessoa coletiva na qual ele se integra sejam afetados pela decisão a adotar no procedimento administrativo. Isto quer dizer, que esta legitimidade tem sempre por referência as posições jurídicas tituladas pela própria pessoa coletiva.

A distinção já feita entre os vários sujeitos da relação procedimental e qualificação do sujeito como interessado reveste-se de enorme utilidade, pois implica reconhecer ao interessado determinadas garantias procedimentais, de forma a que eles possam participar ao longo de todo o curso do procedimento, condicionar a respetiva decisão final e facultar elementos de defesa, em caso de eventual reação jurisdicional. Por razões atinentes à dimensão do comentário redigido, exponho um dos casos mais flagrantes: a Audiência dos interessados, fase imediatamente antecedente à toma de decisão final no procedimento e manifestação do principio da colaboração da Administração com os particulares, vertido no artigo 11 nº1 e do principio da participação dos interessados na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito, que decorre do artigo 267 nº5 da CRP e que o CPA consagra no artigo 12º , tendo na sua origem a ideia basilar nos processos sancionatórios de que ninguém pode ser condenado sem ter sido ouvido. Hoje, a Constituição impos este direito de defesa numa figura genérica, incorporada obrigatoriamente em todos os tipos de procedimento.

Desta forma, os interessados terão também direito a ser ouvidos antes da tomada da decisão final do procedimento (121 nº1) e já com a informação do sentido provável desta. Note-se ainda que o âmbito da audiência dos interessados se afere pela configuração que o órgão instrutor vai fazendo do objeto de procedimento, pelo que, se a Administração for ampliando ou restringindo o mesmo, o âmbito deste direito reporta-se ao objeto procedimental concretamente visado pela Administração no momento da decisão.

Contudo, cumpre destacar que embora consista na mais relevante das manifestações deste princípio, o momento da audiência não é o único em que a participação dos interessados pode ter lugar ao longo do procedimento. Assim, o CPA concretiza nos artigos 82º a 84º, o disposto no artigo 268 nº1 da CRP, consagrando o direito dos interessados a pedir informações sobre o andamento do procedimento e a consultá-lo, e o direito a obter certidões ou reproduções de documentos nele contidos. Para terminar, é evidente que também este último direito bem como outros desempenham uma importante função de garantia da possibilidade espontânea dos interessados no procedimento, dizendo, por sua iniciativa, o que se lhes oferecer sobre as questões que neles sejam colocadas.

Neste quadro, ganha por isso, sentido afirmar que o CPA consagra um espaço de cooperação de diversas entidades com vista a objetivos comuns que se prendem não só com a fixação dos pressupostos da decisão administrativa em si mas também com a obtenção de decisões legais e justas.

Mariana Santos, nº: 58199

Bibliografia consultada:

MACHETE, Pedro ,“O Código do Procedimento Administrativo e a Constituição”, nos Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, AAFDL, 4ª edição, 2018.

MARQUES, Francisco Paes “O Código do Procedimento Administrativo e a Constituição”, nos Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, AAFDL, 4ª edição, 2018.

FERNANDEZ, Elizabeth “O Código do Procedimento Administrativo e a Constituição”, nos Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, AAFDL, 4ª edição, 2018.

ALMEIDA, Mário Aroso de, "Teoria Geral do Direito Administrativo. O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo", Almedina, 2ªEdição,2015.

AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo", Almedina, 3ª Edição, 2016;