Ato administrativo lesivo

Em Portugal, o ato administrativo é a forma mais utilizada no exercício jurídico da função administrativa.  A conceção do ato administrativo como simples conceito de relação jurídica, retirando-o de figura central da dogmática de Direito Administrativo, foi exposta pelo Professor Vasco Pereira da Silva na sua dissertação de doutoramento Em busca do acto administrativo perdido. No entanto, apoiando-nos na definição clássica de ato administrativo e sem nos querermos debruçar sobre o assunto, assumimos como definição de ato administrativo aquela que foi avançada pelo professor João Caupers e que está presente no artigo 148º do CPA: “um ato jurídico unilateral, externo, com caráter decisório, praticado no exercício de poderes jurídico-administrativos e destinado a produzir efeitos jurídicos numa situação individual”.

Tal como referido anteriormente, este texto não versa sobre a temática, estrutura e tipos de atos administrativos. É nossa intenção compreender melhor e de forma mais dominante o conceito de ato administrativo lesado e para isso iniciámos com uma breve introdução sobre aquilo que é maioritariamente aceite na doutrina relativamente á definição de ato administrativo.

Focando então no tema que é proposto entendemos que é preciso esclarecer o conceito de ato definitivo e executório, sendo que é deste conceito que deriva o ato administrativo lesivo. Assim sendo, o ato definitivo e executório tinha o intuito, de forma muito simples, de limitar a recorribilidade contenciosa dos atos da Administração. Delimitava, com argumentos teóricos a última palavra da Administração Pública, a única sujeita a controlo judicial. Contudo, aquilo que se verificava era que aquilo que não era definitivo, não era a última palavra da Administração e, como tal, não poderia ter a sua legalidade revista pelos tribunais administrativos.

A verdade é que a doutrina pronunciou-se de forma vincada contra esta possibilidade e por isso, na revisão constitucional de 1989 houve realmente uma mudança de paradigma que está na origem do conceito de ato administrativo lesivo aquando a alteração do artigo 268º/4 da CRP. Tinha-se como objetivo o direito de acesso aos tribunais administrativos, através de uma visão material, assente numa ideia de justiça afeta á tutela de direitos ou interesses. Desta forma, com a introdução do conceito de ato lesivo passou a ser possível, pelo menos de forma mais segura e assertiva, determinar quais os atos administrativos que, por afetarem negativamente a esfera jurídica de alguém, devem poder ser escrutinados pelos tribunais administrativos.

Afigura-se então o problema de definir ato lesivo, na medida em que o leque de situações possíveis é indeterminável. Ainda assim, adotamos a definição á contrário sensu apresentada pelo professor João Caupers: “não constituem atos administrativos lesivos aqueles atos que não afetam negativamente, ou não sejam suscetíveis de afetar, num futuro próximo provável, a esfera jurídica de outrem”. Desmistificando um pouco este conceito apoiada na “exclusão de partes” podemos afirmar de forma segura que, não são atos lesivos, por exemplo: os atos que defiram integralmente pretensões do interessado, como os atos permissivos que possibilitam ao destinatário a adoção de um comportamento de aceitação ou de negação; também não são considerados atos lesivos aqueles que defiram, sem reservas, reclamações e recursos administrativos; e, por ultimo aqueles que anulem administrativamente anteriores atos lesivos. Estes exemplos não devem, porém, ser encarados como “cartas fora do baralho” na medida em que qualquer um destes casos pode torna-se lesivo se afetarem ou puderem afetar a esfera jurídica do outro interessado ou se um ato administrativo praticado a pedido de um interessado lhe for notificado no termo do procedimento administrativo e dele puder resultar outro entendimento que não a satisfação da pretensão apresentada.

Por último, há casos específicos que podem suscitar dúvidas quanto ao seu caráter lesivo. Falamos daqueles atos que surgem no decurso do procedimento administrativo e que não concretizam uma decisão final favorável ao interessado. São admitidos pela jurisprudência e pela doutrina a promessa, a decisão prévia, a decisão parcial, a decisão provisória e a decisão precária. A promessa, tal como o nome indica é o ato através do qual um órgão da Administração anuncia para um momento especifico, posterior, a adoção de um determinado comportamento vinculativo perante o particular. A decisão prévia é o ato através do qual um órgão da Administração verifica determinados pressupostos e exigências legais. A decisão parcial será o ato pelo qual um órgão antecipa uma parte da decisão final para que o particular possa adotar um comportamento prévio que visa o resultado final. A decisão provisória é definida como o ato adotado por um órgão da administração que visa a averiguação dos pressupostos de um tipo legal especifico e através disso definir uma situação jurídica que subsistirá até á prática da decisão final que, por sua vez, será tomada tendo em conta os tais pressupostos. Por último a decisão precária será o ato por meio do qual um órgão da administração define uma situação jurídica que tem em vista a resolução de um interesse público frágil ou volátil, sujeitando a respetiva consolidação á concordância do interessado na sua revogação ou apondo-lhe uma condição suspensiva, que se revelará na prática de um ato secundário.

Bibliografia: Amaral, Diogo Freitas do - Curso de Direito Administrativo – Volume I, 4ª Edição, Almedina, Coimbra, 2016

Caupers, João - Introdução ao Direito Administrativo - 12ª edição, Âncora, 2016