A anulação administrativa
corresponde à situação em que um órgão administrativo pratica atos dedicados a cessar
os efeitos de um ato anterior, fazendo-os extinguirem-se não só para o futuro,
mas desde o momento da prática do ato.
A anulação administrativa, para a
cessação dos efeitos de outro ato utiliza como fundamento a invalidade, o que
nos remete para o n.º 2 do artigo 165.º do CPA.
O fim a prosseguir é a reintegração
da ordem jurídica violada, suprimindo-se a infração cometida com a prática de
um ato ilegal, ou seja, a reintegração da legalidade violada, através da extinção
do ato que a desaprouveu.
A anulação administrativa integra
a ideia de eficácia retroativa,
expressa no n.º 3, 1a parte, do artigo 171º do CPA, uma vez que para
eliminar todos os efeitos do ato anulado, deve, por regra, reportar a sua
eficácia ao momento da prática de tal ato, destruindo, portanto, os efeitos já
produzidos por este último no passado.
Para além, de destruir os efeitos
já produzidos no passado pelo ato anulado, esta ainda impede a continuação da
sua produção para o futuro, pelo que, e tal como cfr. FREITAS DO AMARAL, a sua anulação
administrativa é ex tunc (“desde
então”).
Ao contrário da revogação, que
diz respeito à situação em que um órgão administrativo pratica atos
expressamente destinados a extinguir os efeitos de um ato anterior, fazendo
cessá-lo para o futuro (fundada em razões de mérito, conveniência ou oportunidade),
tendo por isso apenas uma eficácia ab-rogatória,
a anulação administrativa apresenta-se como um mecanismo mais duro, pela sua
eficácia retroativa, pelo que acaba por interferir, por vezes, na confiança
depositada pelos particulares na Administração.
A eficácia retroativa é, em
regra, reservada pela lei para os casos de anulação administrativa que respeita
a atos inválidos - podendo, no entanto, ser excecionalmente utilizada quando o ato
anterior seja inconveniente, precisamente naqueles casos em que não seja afetada
a confiança que o particular depositou na Administração, nos termos do n.º 1, 2a
parte, do artigo 171º do CPA.
Se um ato administrativo for inválido,
ele pode mais tarde ser extinto por meio de uma anulação administrativa, com
efeitos ex tunc; se o ato for válido,
mas no presente surgir como inconveniente, a sua extinção só é (em princípio)
possível através de uma revogação, como efeitos ex nunc, já que ficariam gravemente ameaçados os legítimos
interesses e expetativas dos particulares.
A anulação administrativa é ela
mesma um ato administrativo, qualifica pela lei como tal no artigo 165º do CPA.
Por isso, é-lhe aplicável as regras e princípios característicos do regime
jurídico dos atos administrativos.
A anulação administrativa pode
apurar-se em relação a critérios:
a) Quanto
à sua iniciativa
A anulação pode ser espontânea ou
provocada, a qual se denomina, respetivamente, por anulação oficiosa e em que
são praticadas pelo órgão competente independentemente de qualquer solicitação
de quem quer que seja nesse sentido; as segundas são motivadas por um
requerimento do interessado, em via de reclamação ou recurso administrativo (n.º
1 do artigo 169º do CPA).
b) Quanto
ao seu autor
A anulação administrativa pode
ser feita pelo próprio autor do ato anulado ou por órgão administrativo
diferente.
O ato administrativo que elimina obrigações
ou encargos para o seu destinatário é um ato constitutivo de direitos, na aceção
do n.º 3 do artigo 167º do CPA, salvo quando a sua precariedade decorra da lei
ou da natureza do ato.
Assim, de acordo com a lei, esses
atos atribuíram efeitos favoráveis, para os
destinatários ou para terceiros (direitos subjetivos ou interesses
legalmente protegidos). A partir desse momento, as pessoas a quem tais posições
jurídicas foram conferidas têm o direito de poder confiar na palavra dada pelos
órgãos administrativos e têm de poder desenvolver a sua vida jurídica com base
nas posições jurídicas de que são legitimamente titulares, baseando-se para
isso no princípio da confiança.
O principio da confiança postula
uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem
jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de
segurança no direito das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente
criadas, razão pela qual é inconstitucional a norma que, por sua natureza,
obvie de forma intolerável ou arbitrária àquele mínimo de certeza e segurança
que os cidadãos, a comunidade e o direito têm de respeitar.
A lei exclui do conceito de ato
constitutivo de direitos os atos administrativos precários, ou seja, atos que,
por razões associadas ao quadro de incerteza em que são praticados e à
consequente necessidade de salvaguarda da capacidade de reagir perante novas
circunstâncias objetivas ou tendo em conta novas informações ou conhecimentos
entretanto adquiridos pela Administração, não são adequados a criar a mencionada
situação de confiança, quer pela sua própria natureza, quer por força da lei.
De acordo com o n.º 1 do artigo
168º do CPA, “Os atos administrativos podem ser objeto de anulação
administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo
órgão competente da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante
de erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer dos casos
desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão”, esta
regra que corresponde à empregada para a generalidade dos atos administrativos.
Deste modo, o que importa é determinar o momento em que a Administração toma
conhecimento da ilegalidade do ato e da respetiva causa e a partir daí,
conta-se um prazo de seis meses dentro do qual o órgão administrativo
competente pode decidir-se pela sua anulação administrativa. Porém, tal decisão
só é admissível, desde que o ato anulável não tenha sido pratica há mais de
cinco anos.
Quando estão em causa atos
constitutivos de direitos o prazo encurta-se, tal como explicita o n.º 2 do
artigo 168º do CPA, pelo que, para estes, com ressalva das situações especiais
a seguir indicadas, só podem ser objeto de anulação administrativa dentro do
prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão.
No entanto, se a lei ou o direito
da União Europeia prescreverem um prazo diferente, tais atos podem ser objeto
de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da
respetiva emissão, nas circunstâncias previstas pelo n.º 4 do artigo 168.º do
CPA:
a) Quando
o respetivo beneficiário tenha utilizado artificio fraudulento com vista à
obtenção da sua prática;
b) Apenas
com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à
obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada;
c) Quando
se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja
legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de
fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do
dever de restituição das quantias indevidamente auferidas.
Uma consequência da tutela da
confiança legitima dos beneficiários corresponde à expressa no n.º 6 do art.
168.º do CPA, que refere que “a anulação administrativa de atos constitutivos
de direitos constitui os beneficiários que desconhecessem sem culpa a
existência da invalidade e tenham auferido, tirado partido ou feito uso da
posição de vantagem em que o ato os colocava, no direito de serem indemnizados
pelos danos anormais que sofram em consequência da anulação”.
“Sem prejuízo do eventual poder
de praticar novo ato administrativo, a anulação administrativa constitui a
Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato
anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que
não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação
jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado”, tal como
explicita o n.º 1 do artigo 172.º do CPA.
No entanto, temos que compreender
que a Administração pode ficar constituída no dever de praticar atos dotados de
eficácia retroativa, desde que não envolvam a imposição de deveres, encargos,
ónus ou sujeições, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou
interesses legalmente protegidos, assim como no dever de anular, reformar ou
substituir os atos consequentes sem dependência de prazo, e alterar as
situações de facto entretanto constituídas, cuja manutenção seja incompatível
com a necessidade de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não
tivesse sido praticado, nos termos do n.º 2 do 172.º do CPA.
Em relação à forma e às
formalidades estamos perante o princípio da identidade ou do paralelismo das
formas.
Assim, no abrange às formalidades
da anulação, a regra do paralelismo encontra-se consagrado no n.º 3 do artigo
170º do CPA: “salvo disposição especial, são de observar na revogação ou
anulação administrativa as formalidades exigidas para a prática do ato revogado
ou anulado que se mostrem indispensáveis à garantia do interesse público ou dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados”.
Em relação à forma do ato
anulatório, a regra geral é a da forma devida, pelo que o ato de anulação administrativa
deve revestir a forma legalmente prescrita para o ato anulado, salvo disposição
especial em contrário, nos termos do n.º 1 do artigo 170º do CPA. As duas
exceções ao supra-exposto encontram-se expressas no n.º 2 do artigo 170º do
CPA.
- Freitas do Amaral, D. (2016). Curso de Direito Administrativo - Volume II. Lisboa. Edições Almedina, S.A.
Ana Rita Coelho
Número
58462
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