A revogação dos atos administrativos contra a vontade dos particulares
O instituto de revogação, em primeiro lugar, assume extrema importância, no sentido em que nele se exprimem dois valores a partir dos quais emerge a função administrativa. São eles a prossecução do interesse público e a conformação dos direitos dos particulares, como decorre do art. 266º/1 da Constituição da República Portuguesa.
Quanto ao seu âmbito de aplicação, a revogação surge na situação em que um órgão da administração pratica atos expressamente destinados a extinguir os efeitos de um ato anterior, fazendo cessá-los para o futuro (Freitas do Amaral). Tal como decorre do art. 165º/1 do CPA, a revogação é o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, e é delimitada em função dos motivos, o mérito, a conveniência ou a oportunidade. Trata-se, portanto, de um ato secundário que visa suprimir, total ou parcialmente, os efeitos de um ato primário, sobre o qual recaia, por isso se denomina “ato sobre ato”, com fundamento nos juízos descritos, os quais são expressão da função administrativa enquanto função do Estado investida na genérica missão da melhor prossecução do interesse público através das mais justas ponderações de interesses, públicos, privados e coletivos (art. 266º/1 CRP), como refere a professora Clara Amado Gomes. O conteúdo dos atos de revogação é a extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato revogado, isto é, a decisão de extinguir esses efeitos, ao passo que o objeto tem de ser sempre o ato revogado, justamente porque se trata de um ato secundário.
A revogação exprime uma manifestação que sugere que a manutenção, para o futuro, da circunstância à volta do ato sobre cujos efeitos a revogação vai atuar, não se adequa às exigências que o interesse público estipula. Deste modo, o seu fim prende-se com a adequação da realidade existente a novas exigências, resultantes da “mutabilidade” do interesse público, fazendo, para isso, cessar os efeitos do ato anterior (Aroso de Almeida). É por este motivo que, em princípio, não produz efeitos retroativamente (art. 165º/1 CPA), sendo que apenas terá eficácia retroativa de acordo com o disposto no art. 171º/1 do CPA, quando seja favorável aos interessados ou estes concordem expressamente com ela e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis.
É a expressão de um poder cujo exercício apenas faz sentido em relação a atos administrativos que tenham eficácia duradoura, isto é, que perduram ao longo do tempo, e a atos administrativos praticados no exercício de poderes discricionários (art. 167º/1 CPA). Ainda se pode acrescentar que, por incidir sobre os efeitos de um ato administrativo anterior, pressupõe claramente a existência de efeitos do ato anterior. Por isso, compreende-se que não possam incidir sobre atos nulos, atos que já tenham sido anulados contenciosamente ou atos revogados com eficácia retroativa, como decorre do art. 166º.
Uma vez que o aspeto fundamental do regime da revogação se baseia na defesa de princípios como o da segurança jurídica e o da proteção da confiança dos interessados, são determinados limites ou condicionalismos, legalmente impostos ao exercício de tais poderes. O nº1 do art. 167º prevê que os atos administrativos não devem revogar aqueles atos que tenham sido praticados no exercício de poderes vinculativos ou em estrita obediência a uma imposição legal, ou atos administrativos válidos de que resultem, para a Administração, obrigações legais ou direitos renunciáveis, sob pena de ilegalidade. Finalmente, o legislador considera que são de revogação condicionada os atos constitutivos de direitos (art. 167º/2), quer dizer, os atos administrativos que atribuam ou reconheçam situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos ou sujeições, salvo quando a sua precariedade decorra da lei ou da natureza do ato (nº3), revogáveis mediante certas condições. Para qualificar o ato como constitutivo ou não de direitos, o professor Mário Aroso de Almeida defende que não pode estar na disponibilidade da Administração, pelo contrário, deve ser analisada em abstrato, por referência ao quadro normativo que é concretamente aplicável ao tipo de ato em causa, colocando-se a questão no momento em que o ato é praticado. Esses atos atribuem posições jurídicas subjetivas de vantagem a particulares, logo, as pessoas a quem tais posições jurídicas foram conferidas têm o direito de poder confiar na palavra dada pelos órgãos administrativos, e que as decisões estão conexas com os efeitos jurídicos previstos.
No que diz respeito a este regime, admite-se a revogação na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos beneficiários ou quando todos eles manifestem a sua concordância e não estejam em causa direitos indisponíveis (art. 167º/2 a) e b)), o que é simples de compreender pois, se aceitam, é porque estão dispostos à renúncia dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos (desde que não sejam irrenunciáveis). Os particulares nunca são, nestes casos, prejudicados sem o seu próprio consentimento. Sublinhe-se, o consentimento do interessado tem de ser dado perante uma hipótese concreta de revogação que venha a coloca-se, não podendo assumir a forma de uma permissão genérica à Administração, atribuída no momento em que o ato é praticado. No entanto, a professora Clara Amado Gomes revela outra posição, questionando-se se o assentimento relativamente à revogação do ato favorável acarreta impreterivelmente a renúncia a qualquer compensação, afirmando que não, ou roçaria na inconstitucionalidade (analogia ao art. 62º/2 CRP).
Além destas hipóteses, e em oposição, pelo facto de aqui, a revogação ser admissível mesmo contra a vontade dos seus beneficiários, para a garantia da prevalência do interesse público. Cumpre procurar o justo equilíbrio entre os interesses que podem determinar a necessidade da remoção dos atos constitutivos de direitos, como a defesa da legalidade ou da realização adequada e eficiente do interesse público, e o interesse subjacente ao princípio da proteção da confiança legítima dos particulares. Deste modo, pode suceder, pela alteração fundamentada das conceções da Administração, através da superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou alterações objetivas das circunstâncias de facto, a revogação de um ato favorável aos particulares (nº2/alínea c)), ao abrigo da qual, num ou outro caso, não poderiam ter sido praticadas com o conteúdo que o foram. Na visão do professor Mário Aroso de Almeida, esta alínea apenas se aplica a situações em que se deva entender que a superveniente cessação do preenchimento do pressuposto não faz com que a manutenção da situação constituída pelo ato seja incompatível com o quadro normativo aplicável, pelo que não provoca invalidade superveniente. Neste caso, os beneficiários de boa fé (que desconheciam sem culpa a existência de fundamentos passíveis de determinar a revogação do ato, nº6) têm direito a ser indemnizados, na via do sacrifício, devido à ponderação entre o interesse público e privado e à proteção da confiança dos particulares, ou, quando a afetação do direito, pela sua gravidade ou intensidade, elimine ou restrinja o conteúdo essencial desse direito, o beneficiário de boa fé tem direito a uma indemnização correspondente ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringida, tal como se prevê no nº5.
Ainda, como é disposto na alínea d) do nº2, os atos podem ser revogados com fundamento numa reserva de revogação, na medida em que o quadro normativo aplicável consinta a precarização do ato em causa e se verifique o circunstancialismo específico na própria cláusula. É justamente para afastar a formação de expectativas, que a Administração não quer formar à sombra de certos atos por si praticados, que ela apõe esse tipo de cláusulas, nos casos em que as mesmas sejam admissíveis (art. 149º/1) (Freitas do Amaral).
Importa frisar, portanto, que o procedimento de prática do ato revogatório deve seguir os moldes do que levou à emissão do ato revogando, nomeadamente com representação das partes envolvidas, que o ato revogatório deve estar devidamente fundamentado, concretamente quanto à caracterização das razões de interesse público que presidem à revogação e da ponderação de interesses. A supressão de posições de vantagem deve merecer justa indemnização, pelo que tudo deve servir como um quadro limitativo de um poder de revogação verdadeiramente efetivo.
Concluindo, o interesse público continua refém da vontade dos interessados particulares, invertendo a ordem dos fatores que é desde logo constitucional (266º/1) (Clara Amado Gomes), entendendo-se que a revogação destes atos, motivada por alterações na conceção de prioridades de interesse público, não deve ser realizada de forma arbitrária.
BIBLIOGRAFIA:
- ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo. O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 2ªEdição, 2015.
- AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Almedina, 3ª Edição, 2016
- GOMES, Clara Amado, A revogação do ato administrativo: uma noção pequena, “O Código do Procedimento Administrativo e a Constituição”- Comentários ao novo Código do Procedimento Administrativo, AAFDL, 4ª edição, 2018.
Ana Carolina Fontoura
Nº58202
ST 14
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