A revogação de atos administrativos contra a vontade dos particulares

A revogação é “ato administrativo que determina a cessão de efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade” (CPA, art. 165º, nº 1). Seu fim prosseguido é a melhor prossecução do interesse público, dada a mutualidade das exigências desse, isto é, em razão do poder discricionário conferido a Administração, cabe a ela realizar uma nova valorização do ato, estabelecendo sua inconveniência ou não, à luz do interesse público, seja pela imposição constitucional (CRP, art. 266º, nº 1) ou seja pela imposição legal (CPA, art. 4º).

 Contudo, essa nova valorização não é de toda livre, visto que o legislador português além de determinar proibições de revogação de certos atos administrativos (CPA, art. 166º), definiu algumas condições e limites, em razão da proteção da confiança dos interessados e da segurança jurídica, para que os atos constitutivos de direitos possam ser revogados (CPA, art. 167º, nº 2), dentre as quais interessa-nos tão somente aquelas contra a vontade dos particulares.

 Para tanto, cumpre inicialmente estabelecer a definição legal dos atos constitutivos, sendo: “os atos administrativos que atribuam ou reconheçam situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ônus, encargos ou sujeições, salvo quando a sua precariedade decorra da lei ou da natureza do ato” (CPA, art. 167º, nº 3). Isto posto, vejamos, então, as duas hipóteses em que a revogação de atos constitutivos é possível, mesmo sem a concordância dos interessados.

 A primeira delas trata-se da alteração de fato ou por mudanças fundamentada das concessões da Administração, em razão de conhecimentos técnicos ou científicos supervenientes (CPA, art. 167º, nº 2, c), na medida em que, nas palavras de Amaral (2016, p. 391), “ponderadas as vantagens para o interesse público e os inconvenientes para os interesses privados, o primeiro deve prevalecer”.

Não se pode deixar de aclarar que essa possibilidade de revogação está limitada nos pressupostos estritos utilizados pelo próprio legislador, que limitam sua aplicação a dois requisitos cumulativos: (I) superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou alteração objetiva das circunstâncias que o justifiquem; (II) e que a lei ao abrigo da qual os atos a revogar foram praticados não permitissem que eles tivessem sido, com conteúdo com o que foram, se, nesse momento, já existissem os conhecimentos técnicos e científicos ou as circunstâncias de fato que apenas mais tarde vierem surgir. (ALMEIDA, 2018, p. 361).

Com isso, nota-se que não há espaço para que a Administração revogue atos por se tratar de uma nova ponderação dos motivos de interesse público, mas ao contrário, que essa se dê em razão da superveniência de conhecimento técnico ou científico e/ou pela alteração objetiva das circunstâncias, frente a impossibilidade de apreciação anteriormente.

 Por outro lado, se preenchidos esses requisitos e o ato constitutivo vier a ser revogado, aquele de boa-fé que teve a posição jurídica subjetiva prejudicada pela quebra da relação de confiança depositada na Administração, deverá ser lhe garantido o pagamento de uma justa indenização pecuniária (CPA, art. 167º, nº 5, primeira parte). Essa regra geral significa que o beneficiário apenas será indenizado pelo danos anormais sofridos, isto é, "aqueles que ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito" (RREEP, art. 2º apud ALMEIDA, 2018, p. 362).

Contudo, quando a afetação do direito, pela sua gravidade ou intensidade, elimine ou restrinja o conteúdo essencial desse direito, o legislador previu que beneficiário de boa-fé do ato revogado tenha o montante do quantum indenizatório aumentado, de modo a corresponder ao valor econômico do direito eliminado ou da parte do direito que tiver sido restringido (CPA, art. 167º, nº 5, segunda parte). Essa indenização por sua vez, nota-se, não diz respeito à um mero sacrifício, mas sim, como satisfação da totalidade dos prejuízos sofridos por força da revogação do ato.

 Ressalta-se que, tal revogação deve ser proferida no prazo de um ano, a contar do conhecimento da superveniência ou da alteração das circunstâncias, podendo ser prorrogada por mais dois anos, por razões fundamentadas (CPA, art. 167º, nº 4). O mesmo não se verifica quanto à revogação com fundamento na verificação do circunstancialismo específico, segunda hipótese a ser tratada nas linhas abaixo, em que há um vazio regulatório.

 Essa segunda hipótese de revogação de atos administrativos contra a vontade dos interessados está prevista na alínea d) do nº 2 do art. 167º do CPA. Trata-se da reserva de revogação, como cláusula acessória introduzida nos conteúdo dos atos constitutivos de direitos pela Administração, desde que “o quadro normativo aplicável consinta a precarização do ato em causa” e que não sejam “contrários à lei ou ao fim a que o ato se destina” (CPA, art. 149º).

Sucintamente, pode-se dizer que as cláusulas acessórias constituem o denominado conteúdo facultativo de um ato administrativo em que a Administração pode aditar ao conteúdo principal com fito de delimitar os contornos do ato praticado de forma a melhor adequar o interesse público que concretamente se visa prosseguir.

Nesse sentido, a reserva, conforme ensina Pinheiro et. al (2016, p. 234), “aproxima-se do modo do Direito Civil (sem com ele se identificar completamente) [...]. A doutrina tem, de resto, ligado as duas figuras, entendendo que a reserva vem, ou pode vir, associada (em complemento) ao modo, estando sempre implícito no CPA que se está perante uma reserva de revogação do ato caso se verifique (m) o (s) facto (s) que habilita (m) a Administração Pública a proceder a tal revogação (nomeadamente, se o direito atribuído pelo ato não for exercido no modo previsto)”.

Com efeito, a inclusão da cláusula de reserva “só é admitida quando a lei concretamente aplicável ao tipo de ato em causa admita a possibilidade da sua introdução no conteúdo do ato. Só nesse caso, a lei admitirá a precarização do ato, permitindo assim, à Administração que, através da inclusão da cláusula, o subtraia à aplicabilidade do regime da irrevogabilidade dos atos constitutivos de direitos. Na ausência de tal permissão legal, o ato será submetido a este regime proteção dos atos constitutivos de direitos [...]” (ALMEIDA, 2018, p. 367). Assim, não resta dúvida de que não há margem para arbitrariedade de reservas de revogação “em branco” ou estritamente dependentes de um ato de vontade da Administração.

Além disso, há de se observar o circunstancialismo, claramente identificado ou objetivamente identificável, especificamente previsto na própria cláusula, que determinará a precariedade do ato. Por essa razão, o beneficiário conhecerá desde o início as circunstâncias em que por condições futuras poderá ter o ato constitutivo de direito revogado, não gerando assim, uma frustração à posição jurídica subjetiva.

De resto, na medida em que o ato é intrinsecamente precário, pode-se dizer que, nas palavras de Pinheiro et al. (2016, p. 262), “nem sequer pode considerar-se um ato sujeito a reserva de revogação como sendo verdadeiramente constitutivo de direitos”, o que afasta o direito à indenização do interessado pelos possíveis prejuízos resultantes dessa revogação.

Por fim, destaca-se que em qualquer das duas hipóteses, o efeito da revogação, como regra, opera-se para o futuro, isto é, os atos praticados anteriormente serão mantidos intactos e os efeitos dos atos que iriam se produzir no futuro cessam. De tal sorte que, estando em causa a proteção da confiança dos interesses dos particulares, mesmo na possibilidade de atos precários, deve-se garantir ao beneficiário uma mínima segurança jurídica para que o intérprete, à luz da ponderação dos interesses (público e privado), averigue se um determinado ato é ou não capaz de atribuir estabilidade dos seus efeitos.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de. Teoria geral do direito administrativo. 5ª ed. Almedina, 2018.

AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. Volume II. 3º ed. Almedina, 2016.

PINHEIRO, Alexandre; SERRÃO, Tiago; CALEIRA, Marco; COIMBRA, José. Questões fundamentais para a aplicação do CPA. Almedina, 2016.

Post realizado pela aluna Andressa Rodrigues Ferreira de Oliveira, nº 61647