História, características e funções do acto administrativo

A noção de ato administrativo vigente na ordem jurídica portuguesa desvia-se daquela adotada pela lei e pela doutrina alemãs, para os quais apenas são atos administrativos aqueles pelos quais um órgão administrativo proceda à regulação autoritária de uma situação individual com eficácia externa imediata. Em Portugal, conquanto alguns autores, como os professores Sérvulo Correia e Diogo Freitas do Amaral, definam o ato administrativo em termos restritos análogos aos da doutrina alemã, a doutrina maioritária, filiada no pensamento do professor Marcello Caetano e de acordo com o Código de Procedimento Administrativo, acolhe um conceito amplo de ato administrativo. A categoria conceptual não esgota o cosmo das condutas unilaterais não normativas da administração, devendo as simples actuações administrativas diferenciar-se do ato administrativo.

O ato administrativo é fruto das mesmas condicionantes histórico-culturais e políticas que originaram o direito administrativo, enraizando no liberalismo pós-revolucionário francês oitocentista e tendo inicialmente constituído um instrumento de protecção da administração pública em face da interferência dos tribunais comuns. Os atos administrativos eram, assim, as atuações administrativas unilaterais de alcance individual e concreto, retiradas à análise dos tribunais comuns e submetidas à superintendência dos tribunais administrativos que garantiriam o estatuto beneficiário da administração face aos particulares. Como ato unilateral de autoridade constituía a forma típica do padrão liberal da administração agressiva. As suas origens históricas comprometeram-no com um entendimento objetivista e autoritário do direito administrativo. Contudo, a partir do final do século XIX, o juiz e académico alemão Otto Mayer desenvolveu o conceito como "uma pronúncia obrigatória pertencente à administração, que, no caso individual, determina perante o súbdito qual deve ser para ele o direito". Esta visão, salienta a sua dimensão de ato do poder público, equiparando-o à sentença jurisdicional, instituindo-o como conceito central de todo o sistema de direito administrativo.

Diferenciados fatores correlativos concorreram para uma evolução do ato administrativo, como o aprofundamento dos direitos fundamentais e da democracia participativa; o aumento dos meios de tutela dos particulares contra os poderes públicos; a integral jurisdicionalização dos tribunais administrativos; a implantação do Estado social, ente outros. Este ato continua a ter notável relevância contenciosa, constituindo em determinadas circunstâncias uma garantia fundamental da interferência dos tribunais administrativos e fixando os meios processuais através dos quais a sua intervenção pode ser suscitada. Mas, os tribunais administrativos são, hoje, garantias da legalidade objectiva e das posições jurídicas subjectivas dos particulares e não garantias da administração. O surgimento dos direitos de participação dos particulares na constituição das decisões administrativas mitigou muito a carga autoritária do ato administrativo, que agora ergue-se como o culminar de um diálogo entre a administração e o particular. Se primitivamente o ato administrativo era praticamente a única forma de atividade administrativa com impacto direto na vida das pessoas, este veio a perder alguma importância comparativa, particularmente do ponto de vista processual, o aprimoramento do contencioso administrativo levou à existência de mecanismos de reação jurisdicional contra a administração pública que não pressupõem a emissão de atos administrativos.

As características fundamentais do ato administrativo são a imperatividade, a independência entre validade e eficácia, a mutabilidade e a coercibilidade. Imperatividade porque está vocacionado para a produção de efeitos independentemente da vontade dos seus destinatários. Esta questão está intimamente ligada à unilateralidade dos atos administrativos. A imperatividade fundamenta-se na sujeição da administração aos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, bem como da sua legitimidade democrático-constitucional. Independência entre validade e eficácia dado que em geral, os atos inválidos da administração podem provocar efeitos se forem meramente anuláveis. Nos atos administrativos, sobretudo em comparação com os regulamentos, a anulabilidade é o seu desvalor residual e, por isso estatisticamente mais eloquente, ou seja, na sua maior parte os atos administrativos podem produzir efeitos ainda que sejam inválidos. Mutabilidade, pois os atos administrativos não são eternos e nem sequer imutáveis, podem ser modificados, substituídos e revogados em função da variabilidade dos interesses públicos para cuja prossecução foram emitidos. A mutabilidade dos atos administrativos conhece, no entanto, limites impostos pela sua função estabilizadora. Coercibilidade na medida em que os atos administrativos podem ser impostos pela força aos seus destinatários. É uma consequência possível da imperatividade. A coercibilidade não é característica apenas dos atos administrativos desfavoráveis, também se pode encontrar em atos infraestruturais e mesmo favoráveis. A índole coerciva do ato administrativo não significa que a administração possa proceder à sua imposição forçada aos particulares, o que só é possível quando tenha autotutela executiva. Nas restantes situações, a imposição coerciva de actos administrativos depende de intervenção judicial.

Como já mencionado supra, o ato administrativo é um conceito central do direito administrativo material, procedimental e processual. As suas funções podem ser mais ou menos salientes conforme o tipo de ato administrativo em causa. No direito administrativo material, o ato administrativo concretiza no caso concreto as normas gerais e abstratas integrantes do bloco de legalidade administrativa - função concretizadora. Disciplina uma certa situação jurídica, constituindo o instrumento da autotutela declarativa da administração - função definitória. É o titulo legitimador de situações jurídicas da administração e dos particulares, fundando a execução administrativa ou jurisdicional das decisões nele contidas e permitindo contrapor à administração ou a terceiros as situações jurídicas dele decorrentes - função tituladora. E, desde que não seja nulo ou inexistente, tem uma vocação de estabilidade, dando certeza jurídica às situações sobre as quais incide - função estabilizadora. Qualquer destas funções é claramente fragilizada em caso de anulabilidade e inoperativa em caso de nulidade do ato administrativo. No direito administrativo procedimental, o ato administrativo é conclusivo de um procedimento administrativo que visa a emissão, um acto praticado no decurso de um procedimento que visa a adoção de uma atuação posterior ou a execução de uma conduta anterior - funções procedimentais. No direito processual administrativo, o ato é uma garantia constitucional e legal da operação dos tribunais administrativos quando esteja em causa um litígio decorrente de uma relação jurídico-administrativa que por aquele tenha sido disciplinada e permite demarcar a forma e o objeto do processo, o tipo de pedido, a tramitação processual e os efeitos da sentença (art. 268/4 CRP) - função de protecção jurídica.

Bibliografia:

            REBELO DE SOUSA, Marcelo e SALGADO DE MATOS, André, Direito Administrativo Geral – Tomo III, Publicações Dom Quixote, 2ª edição, 2009, Alfragide

Beatriz Martins

Subturma 14, nº 58639