O princípio da imparcialidade na atividade administrativa

Agir de forma imparcial é o contrário, logicamente, de tomar um partido. A imparcialidade surge perante duas ou mais partes em conflito – vai procurar, incessantemente, encontrar e dar razão, dirimir uma contenda. O terceiro imparcial, para poder sê-lo, deverá, portanto, estar numa posição “super partes”.

O CPA de 2015 veio, de facto, introduzir outros princípios, mas o da imparcialidade já estava nele plasmado. Com efeito, o artigo 6º do antigo documento, sob a epígrafe “Princípio da justiça e da imparcialidade”, dispunha: “No exercício da sua atividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação”. Por seu turno, no novo Código, podemos encontrá-lo no artigo 9º, que postula: “A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”. Encontra também, por fim, e não menos importante apoio legal, na nossa Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 266º/2, sendo que é um dos princípios fundamentais da Administração Pública tal como a conhecemos, aparecendo logo ao lado da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade e da justiça.

Ora, imparcialidade significa, antes de mais nada, objetividade: no procedimento, na escolha dos meios destinados à satisfação das necessidades públicas, na organização, na execução e, acima de tudo, nas decisões tomadas. Inferimos, deste princípio, que a Administração deve ser objetiva na sua atuação. É imperativo, para com a coerência do nosso sistema jurídico, que o faça. É imperativo porque não pode navegar ao sabor de considerações ajurídicas, de base subjetiva e, por isso, pessoal. Na sua função, que é a de administrar, deve exercer os poderes públicos que tem sob a sua égide objetivamente, traduzindo-se isto, acima de tudo, na sua total vinculação ao Direito. Atuar ao abrigo do princípio da imparcialidade, ao abrigo da objetividade, é atuar com juridicidade e, de facto, em conformidade com o Estado de Direito. Contudo, a objetividade na atuação administrativa não se resume apenas à utilização, pela Administração, de critérios jurídico-racionais. Dela se depreende, em simultâneo, a superação de uma visão estritamente parcial do interesse público, estando a Administração obrigada a avaliar, sob todos os prismas, a generalidade das consequências do seu comportamento e da realização daquele interesse público em específico, bem como a comparar os interesses públicos e privados que afetará com a sua atuação (tudo isto num quadro em que, com a Administração infraestrutural, as relações jurídico-administrativas deixaram de ser bilaterais e passaram a ser multilaterais - com múltiplos sujeitos do lado dos particulares e da Administração).

A origem da noção de imparcialidade provém do Direito Processual e remete-nos para a lógica de que ninguém pode ser juiz em causa própria. Este é, sem sombra de dúvida, um dos baluartes do contencioso e da própria Justiça (lembremo-nos da estátua que a representa tão simbolicamente, com uma venda nos olhos – tal como ela, deverá ser cega, não se deixando determinar por subjetivismos). O princípio da imparcialidade foi, durante muitos anos, interpretado como uma mera imposição de um comportamento isento, à Administração, face a um particular. Modernamente, nas palavras dos professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, “deve ser entendido mais amplamente, enquanto comando de tomada em consideração, por parte da administração, dos interesses públicos e privados relevantes para cada atuação concreta”. Do entendimento destes professores, aliado ao do professor Diogo Freitas do Amaral, conseguimos apontar que este princípio carrega consigo duas importantes vertentes que merecem o nosso destaque expositivo. A primeira é a dimensão negativa, que não permite aos órgãos e agentes da Administração Pública, na esteira de um caso concreto, tomarem em consideração interesses públicos ou privados que se manifestem totalmente irrelevantes para a decisão final. A segunda é uma vertente que se traduz numa dimensão positiva, que impõe à Administração que, antes de decidir um caso em específico, como já mencionado supra, deva ponderar todos os interesses públicos e privados, que, à luz do fim legal a prosseguir, sejam relevantes para a decisão. Tais vertentes encontram-se vertidas nos artigos 69º a 76º do Código do Procedimento Administrativo e da sua combinação retiramos que, no exercício da sua margem livre de decisão, a Administração tem de ter em consideração e ponderar todos os interesses públicos e privados para a decisão, devendo ponderar apenas estes. Esta é, claramente, uma limitação à discricionariedade administrativa, uma vez que exclui qualquer valor estranho à previsão normativa, mas principalmente porque, nas palavras do professor Diogo Freitas do Amaral, “o real poder de escolha da autoridade pública só subsiste onde a proteção legislativa dos vários interesses seja de igual natureza e medida”.

Ora, os artigos supracitados distinguem cabalmente dois tipos de situações que, a este respeito, nos compete distinguir com clareza: o impedimento (69º/1 do CPA) e a suspeição (73º/1 do CPA). Ambas garantias da imparcialidade, mas com diferenças essenciais. Com efeito, num caso de impedimento, exige-se a substituição do órgão administrativo normalmente competente por outro, que decidirá na sua vez. Por força de determinados motivos, alguém é impedido de atuar, sendo consequentemente afastado e obrigatoriamente substituído. A comunicação do impedimento deverá ser feita, pelo órgão, ao seu superior hierárquico ou ao órgão colegial a que pertença ou de que dependa (art. 70º do CPA). No que diz respeito à suspeição, estamos já perante um caso em que a substituição não é obrigatória – é apenas possível, tendo de ser requerida pelo próprio órgão ou agente, que pede escusa de participar naquele procedimento em concreto (ou pelo particular, que pode pedir a sua substituição, opondo-lhe uma suspeição). Em ambos os casos, o órgão competente decidirá se há, ou não, fundamento para a suspeição. Se não houver, o órgão ou agente continua em funções, tendo legitimidade para intervir no procedimento. Caso haja o devido fundamento, é elaborada uma declaração de suspeição, seguindo-se a substituição do órgão ou agente por quem o deva substituir no exercício da competência (art. 75º do CPA). O nosso CPA é, portanto, muito claro: nenhum órgão ou agente poderá intervir quando se encontre numa destas situações e tal, baseado na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, tem vindo a ser entendido na aceção mais estrita e rigorosa. Com efeito, não podem intervir no procedimento de qualquer forma ou em qualquer momento. De realçar é ainda que o professor Diogo Freitas do Amaral, sustentando a teoria de que “só se devem considerar proibidas as intervenções que se traduzam em decisão ou em ato que influencie significativamente a decisão em determinado sentido”, vem opor-se a este entendimento da jurisprudência mais avisada.

Para finalizar, uma certeza que nos é dada pelo nosso ordenamento jurídico: todos os atos administrativos e contratos da Administração Pública em que intervenha um órgão ou agente impedido de intervir, ou em relação ao qual tenha sido declarada suspeição, são cominados com anulabilidade (art. 76º/1 do CPA). Sendo atos ilegais, são passíveis de ser levados a tribunal, para que seja decretada a sua anulação e sanada a grave violação do CPA que enformam. Aos órgãos e agentes administrativos que participarem num procedimento, apesar de estarem numa situação de impedimento ou suspeição, sem comunicarem a situação existente, é reservado o regime do art. 76º/2. Nestas circunstâncias, incorrem numa “falta grave para efeitos disciplinares”. Tais órgãos e agentes, apesar de violarem garantias da imparcialidade, podem, a meu ver, enveredar por um caminho justo e imparcial em si mesmo, sendo que o contrário também se verifica, isto é, mesmo respeitando as garantias da imparcialidade, podem decidir injusta e parcialmente. Daqui se depreende, portanto, que a justiça é independente da imparcialidade – o próprio 266º/2 da CRP o confirma – sendo que visa apenas imprimir à Administração um cariz honesto e sério (e não necessariamente justo).

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra

SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de – Direito Administrativo Geral: Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 2º Edição. Lisboa: Dom Quixote, 2009

CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10ª edição. Coimbra: Livraria Almedina, 1982

Francisco António R J Robalo
Turma B | Subturma 14
Aluno nº 58413