Primeiramente,
ainda antes de me debruçar sobre o tema central, compete-me, antes de mais
precisar alguns aspetos bastante interessantes relacionados com outras
temáticas. Embora, o CPA em nada refira concretamente, pode-se, extraindo uma
noção geral da figura da anulação administrativa dos atos constitutivos de
direito sobretudo quanto ao direito de indemnização, e olhando para a noção de
Ato lesivo, pode-se constar uma relação entre ambas as figuras. Desde logo,
porque , não obstante existir uma indemnização devida aos destinatários dessa
anulação nos termos prescritos do artigo 168/6, o que é certo é que tal
anulação poder-se-á considerar de certa forma, prejudicial ou lesiva, afetando
a esfera jurídica do beneficiário desse ato.
Posto isto, cabe
inevitavelmente em primeiro lugar, destacar os traços gerais do regime da
anulação do ato administrativo bem como alguma das suas particularidades
trazidas pelo novo código, sobretudo no que respeita ao regime dos prazos, para
que se possa devidamente compreender, a especificidade da anulação
administrativa dos atos constitutivos de direitos.
Em primeiro
lugar, o novo CPA introduziu algumas alterações que não se reduzem somente à denominação
em si, mas antes tornam clara a diferenciação de regimes e de especificidades
entre cada uma das figuras de revogação previstas no antigo código. É assim,
que no atual regime, a designação “revogação” passou a ser utilizada num
sentido estrito, que apenas corresponde à figura da revogação abrogatória ou
extintiva própria do CPA de 1991, tendo
sido, simultaneamente autonomizada a anterior revogação anulatória, à qual passou
a corresponder a designação de “ anulação administrativa”. Ou seja, o que era
antes uma sub-espécie de revogação passa, agora, a constituir uma espécie
autónoma, o que significa que a tradicional revogação anulatória deixa, a
partir deste momento, de representar legalmente uma verdadeira e própria
revogação. Assim da leitura atenta entre estas duas figuras distintas,
sobressai que , à luz do novo CPA, a figura da revogação passa a incluir
somente a prática de atos com vista à cessação dos efeitos dos atos por razões
de mérito, conveniência ou oportunidade, sendo a anulação administrativa, por
seu turno, definida como, o ato administrativo que determina a destruição de efeitos de outro ato com fundamento em invalidade(artigo
165.º, n.º 1 e 2, do novo CPA). Deste modo, depreende-se que a anulação administrativa é uma
manifestação de administração de controlo, que pressupõe a verificação da
ilegalidade do ato sobre o qual ela vai projetar os seus efeitos,
confirmando-se a existência de uma
desconformidade da definição que aquele
ato tinha introduzido com as exigências que o ordenamento jurídico lhe impunha.
Quanto ao objeto
da anulação administrativa, o mesmo há de ser um “outro ato”, com certeza
inválido, pois só assim estaremos diante uma verdadeira anulação e não diante
de uma revogação. Não obstante, claro que o novo CPA previu também a impossibilidade de anulação de determinados
atos inválidos configurados no âmbito do artigo 166 nº1 e de insusceptibilidade
de anulação administrativa , não produzindo, efeitos anulatórios nos casos
previstos no artigo 163 nº5 do CPA. Estar-se-á
perante o acolhimento do principio do aproveitamento do ato
administrativo, conjugado com outras construções como as de redução da
discricionariedade a zero e da degradação das formalidades essenciais em não
essenciais, como fonte de limitação da anulação.
Um outro aspeto
comum do regime da anulação administrativa no que se refere à iniciativa para a
mesma, que como dispõe o artigo 169 nº1 do CPA, pode ser levada a cabo
oficiosamente, ou na sequencia de pedido formulado pelos interessados que deve
ser deduzido através de reclamação ou recurso administrativo . Quanto à
competência esta vem expressamente referida no mesmo artigo, o qual enuncia uma
série de órgãos competentes para proceder à referida anulação administrativa .
Não posso deixar de mencionar ainda que o CPA consagrou o principio da paridade de formas, entre o ato anulado e o ato que procede à sua anulação. Por outras palavras, este veio efetivamente a afirmar que em principio, a anulação administrativa deve revestir a forma legalmente prescrita para o ato anulado, sendo que , caso a lei não estabeleça forma alguma para o ato anulado ou este tenha revestido forma mais solene do que a legalmente prevista, o ato de anulação administrativa deve observar a mesma forma adotada pelo ato anulado. Quanto às formalidades, o Código não impõe que na anulação sejam observadas todas as formalidades exigidas para a prática do ato anulado, mas apenas as que se mostrem “ indispensáveis à garantia do interesse publico ou dos direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados”.
Passando
agora para o cerne da questão que me
proponho a analisar neste post, cumpre advertir a inovação trazida pelo
novo código quanto à determinação dos limites ou condicionalismos que tem de
ser legalmente impostos ao exercício de tais poderes, em defesa dos princípios
como o da segurança jurídica e o da proteção da confiança dos interessados. A
origem da consagração de prazos e condicionalismos é por isso o aspeto mais
marcante do regime de anulação administrativa e que mais radicalmente se afasta
do regime legal da revogação anulatória previsto no artigo 141º do CPA de 1991,
o qual, da sua conjugação com os prazos de impugnação jurisdicional previstos
na lei processual, resultava que a Administração dispunha de um prazo de 1 ano,
contado desde a data da sua emissão, para proceder à anulação dos atos que
considerasse anuláveis. As criticas não tardaram, julgando-se, que este regime
constante do artigo 141º era demasiado rígido, pois não atendia à
especificidade e à particularidade do ato em causa , pelo que foi sendo
sugerida , paulatinamente, a introdução, neste domínio, de uma diferenciação de
regimes , que atendesse à questão de saber se o ato em causa é favorável ou não
para os destinatários e se , na primeira hipótese, o particular está de má fé
ou pelo menos tem conhecimento da ilegalidade, ou se pelo contrário, está de
boa fé, confiou justificadamente na atuação da administração e nos seus
resultados e tem expetativas legitimas e uma confiança que merece proteção.
Sustentou-se ainda que caso se estivesse perante esta última situação, e sendo
a ilegalidade exclusivamente imputável à conduta da Administração, já tendo os
particulares gozado a vantagem, a Administração deveria ter espaço para
ponderar a decisão de revogação anulatória. Se não fosse essencial para a
realização do interesse publico, a eliminação do ato anulável não deveria ter
lugar.
Procurando
dar resposta a todas estas criticas, a
revisão de 2015 introduziu no novo artigo 168º do CPA um regime que em
muito contrasta com o anterior, prevendo soluções diferenciadas para diferentes
tipos de situações.
Uma
primeira e rápida análise permite-nos assim chegar à conclusão de que:
primeiro, um ato administrativo pode ser anulado pela Administração até ao
encerramento da discussão no âmbito do processo judicial de impugnação que
tenha sido instaurado contra o ato (nº3); segundo, no que toca à generalidade
dos atos administrativos, vale a regra consignada no artigo 168.º/1 CPA ( 6
meses contados desde a data do conhecimento pelo órgão competente da causa de
invalidade ou desde o momento da cessação do erro, desde que não tenham
decorridos 5 anos desde a respetiva prática). Quando estejam em causa atos
constitutivos de direitos, o horizonte temporal em que pode ocorrer a anulação
administrativa é, em princípio mais curto. Estes atos, com ressalva das
situações especiais a seguir indicadas, só podem ser objeto de anulação
administrativa dentro do prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão
(168.º/2 CPA).
Como o
professor André Salgado de Matos realça “ apenas os atos anuláveis
constitutivos de direitos cujos destinatários
não estejam de má fé, que não atribuam prestações periódicas no âmbito
de relações continuadas e cuja legalidade não possa ser objeto de fiscalização
administrativa para além do prazo de uma ano é que ficam sujeitos a um prazo de
anulação” de um ano.
Porém, e
retomando a linha de pensamento, salvo se a lei ou o direito da EU prescreverem
prazo diferente, tais atos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo
de cinco anos, a contar da respetiva emissão nas seguintes circunstâncias
enunciadas no respetivo artigo (168 nº4). Note-se, mais uma vez, sobretudo no que diz respeito a alínea a), que o legislador deu relevância à boa fé do
particular enquanto elemento a ter em contra no decurso e na contagem do prazo
para a consolidação do ato de que é destinatário. Indo, assim, ao encontro das
sugestões da doutrina, o legislador conseguiu uma diferenciação bem sucedida de
regimes que atendem à questão de saber
se o beneficiário está ou não de má fé, se confiou justificadamente na
atuação da Administração e nos seus resultados e tem , por isso, expectativas
legitimas e uma confiança que merece
proteção.
Em síntese,
o mesmo equivale a dizer que , se os beneficiários dos atos constitutivos de
direitos estiverem de boa fé vale o prazo de 1 ano com base no artigo 168 nº2,
protegendo-se a confiança que os destinatários tenham depositado no ato anulado , e por isso, com a
consequente proteção conferida pelo nº6 do mesmo artigo. Se os beneficiários
dos atos constitutivos de direitos estiverem de má fé (fraude, atuações dolosas
dos interessados) vale o prazo de 5 anos para anulação.
A alínea b
ainda do 168 nº4 diz respeito a anulação administrativa dos atos que envolvam a
realização de prestações pecuniárias periódicas como o ato da segurança social
que reconheça a um particular uma pensão, por exemplo. Neste caso, porem, ressalva-se
os efeitos já produzidos e apenas se projeta os efeitos da anulação para o
futuro, uma vez que as prestações já realizadas
não poderão ser restituídas. A ultima alínea prende-se mais com a
questão a propósito de certos atos administrativos praticados pelas autoridades
administrativas nacionais ao abrigo do direito da União Europeia, em que se
prevê um regime especifico para o exercício de competências de fiscalização,
que pode implicar a restituição das quantias indevidamente recebidas.
Além disso, a anulação administrativa de atos
constitutivos de direitos constitui os beneficiários que desconhecessem sem
culpa a existência de invalidade e tenham auferido, tirado partido ou feito uso
da posição de vantagem em que o ato os colocava, no direito de serem
indemnizados pelos danos anormais que sofram em consequência da anulação
(168.º/6 do CPA). É uma consequência da tutela da confiança legítima dos
beneficiários.
Segue-se que
o professor Marco Caldeira critica fortemente o regime atrás explicitado,
concluindo que a “tónica subjacente ao regime de anulação administrativa no novo CPA reside na maior dificuldade na consolidação dos atos administrativos ,
mesmo os constitutivos de direitos, traduzindo-se num claro reforço da
Administração dita agressiva” e na consequente precarização da esfera jurídica
dos interessados. O autor considera que o facto da Administração poder anular
atos insuscetíveis de impugnação contenciosa
e dentro de um prazo que pode ir até 5 anos, traz um certo clima de
instabilidade na definição das situações jurídicas reguladas pelo ato administrativo em causa,
especialmente tendo em conta que os únicos danos indemnizáveis são os ditos “
danos anormais” provocados pela anulação e que não foi aprovada qualquer norma transitória que acautelasse as
situações já existentes à data da entrada em vigor do CPA e que , por conseguinte, tais prazos se
aplicam aos atos administrativos que,
expressando relações jurídica de execução continuada, ainda hoje produzem
efeitos. Assim, como apontado pelo professor Paulo Otero, tal solução
legislativa coloca sérias duvidas sobre a sua eventual inconstitucionalidade.
Desta
forma, o professor Marco Caldeira não vê de que forma se poderá
verdadeiramente justificar este
substancial alargamento dos prazos ao
abrigo do principio da legalidade, uma vez que existem tantos outros princípios
como o da proteção da confiança e da segurança jurídica que rapidamente
arrebatam com este argumento, já que também estes gozam de dignidade
constitucional idêntica aquele.
Uma outra
surpreendente inovação que rapidamente se observa diz respeito à
compatibilização do regime da anulação estabelecido no ordenamento jurídico
interno face ao direito da união
Europeia. Desta forma, promove-se uma estrita cooperação internormatividade
estes dois ordenamentos quando se enuncia, por exemplo, que os atos
constitutivos de direitos podem ser objeto de anulação no prazo de cinco anos
salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente.
Uma outra
conclusão que pode ser extraída prende-se com a ideia de que o mero decurso do
prazo de impugnação de um ato inválido por si só não sana a ilegalidade que o
mesmo padece, o que significa que a
Administração pode anular um ato anteriormente praticado, mesmo após decorrido
o prazo de três meses previstos para a impugnação contenciosa dos atos
anuláveis e que a ilegalidade permanece e continua a inquinar o ato viciado
mesmo após este se tornar impugnável. A única limitação à anulação de atos
administrativos que já se tornaram insuscetíveis de impugnação judicial prende-se com o
disposto no nº5 do artigo 168º, o qual
estipula que só a Administração os pode anular oficiosamente, o que significa,
que a anulação não lhe pode ser exigida pelos interessados.
Quanto a
resposta de saber se esta anulação é um dever ou não, se corresponder ao exercício
de um poder vinculado ou discricionário. Na opinião de Marco caldeira, a
utilização do verbo “poder” no artigo 168º serve para esclarecer que a Administração não está
legalmente obrigada a anular uma ato administrativo, mesmo depois de verificar
que o mesmo enferma de ilegalidade.
Por fim, e
não menos importante, cumpre inevitavelmente advertir para os efeitos da anulação administrativa. A regra
é a de que este produz efeitos retroativos ex tunc, quer eliminando-se todos os efeitos
produzidos pelo ato anulado desde o momento da sua prática , quer impedindo a
produção dos efeitos para o futuro, ” reconstituindo-se a situação que
existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado”, o que não nos surpreende,
uma vez que a anulação administrativa tem como objetivo a reintegração da legalidade violada,
através do ato que a ofendeu. Por isso, tal como o Professor Marco Caldeira
afirma “os atos anulatórios gozam de uma retroatividade natural ou por
natureza, em obséquio ao principio da legalidade” .
Em suma, se é
certo que se verificam algumas semelhanças nos regime do CPA de 1991 e no atual
regime, mais certo é ainda que se
verificam, porém, de soluções de ruturas com o regime de anterior. O atual regime
de anulação dos atos administrativos é exigente e denso, devendo-se observar
com atenção a posição do próprio interessado para efeitos anulação nos prazos
que variam desde 1 ano a 5 ano. É visível, assim, o critério da diferenciação
de matérias e de situações com base nos novos prazos estabelecidos no CPA.
Mariana Sofia Santos, nº58199
Bibliografia:
-CALDEIRA, Marco, “A figura da ´Anulação
Administrativa` no novo Código do Procedimento Administrativo de 2015”,
in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, Carla
Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (Coord), Volume II, 2018, AAFDL
-OTERO, Paulo, Direito do
Procedimento Administrativo, Vol.I, Almedina, Coimbra, 2016
-ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria
Geral do Direito Administrativo, O Novo Regime do Código do
Procedimento Administrativo, 4ª edição, Almedina, 2017
-AMARAL, Diogo Freitas do, Curso
de Direito Administrativo, Volume II, 3ª edição, Almedina, 2016
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