Na esteira do artigo 148º do nosso novo Código do
Procedimento Administrativo, um ato administrativo é, objetivamente, “uma decisão que, no exercício de poderes
jurídico-administrativos, vise produzir efeitos jurídicos externos numa
situação individual e concreta”. Ora, não há então dúvidas de que este novo
artigo vem resumir esta figura a um ato
decisório de eficácia externa, que
extravasa em absoluto o campo do juízo de valor ou opinião. Com efeito, para
ser tido como ato administrativo, é essencial que constitua uma decisão que
produza efeitos na esfera jurídica do particular. Assim, e resumindo, define-se
como uma declaração unilateral de conteúdo decisório que resulta de uma conduta
voluntária da Administração Pública no exercício de poderes
jurídico-administrativos. Produz efeitos externos em situações individuais e
concretas – cria, modifica ou extingue essas mesmas situações jurídicas - e é
isto que nos permite distingui-lo do regulamento, que, por seu turno, já será
uma norma de conduta que particulares e Administração deverão observar sempre
que se encontrarem na situação por ela descrita.
Os efeitos jurídicos de
um ato administrativo podem deixar de produzir-se dos mais diversos modos: podem
cessar com o ato em si, podem estender-se no tempo e até findar apenas com a
verificação de um determinado termo ou condição. Para além disto, temos a derradeira
situação em que certo órgão
administrativo leva a cabo a prática de um ato que tem como única finalidade a
extinção de um ato anterior. Estamos então no campo da revogação e da
anulação administrativas, sendo que a primeira figura somente faz cessar os
efeitos para futuro e a segunda, que vamos analisar melhor, é “ex tunc” (171º/3, 1ª parte) – destrói os efeitos já produzidos no passado,
tendo, portanto, eficácia retroativa. Aqui, no campo da anulação, falamos de reposição da legalidade violada –
elimina-se um ato anulável da ordem jurídica com fundamento numa invalidade que
se pretende sanar. Assim, concluímos que a Administração tem a faculdade de
praticar atos imbuídos de eficácia retroativa, desde que não enformem injunções
desmesuradas para os particulares (depreendendo-se isto do 172º/2 do CPA). Estes atos têm a missão clara de repor a situação
anterior ao ato anulável, dando a Administração bom caminho aos deveres que não
cumpriu na prática desse mesmo ato nefasto. Ora, facilmente se depreende que a
anulação vai imiscuir-se no futuro e, decisivamente, no passado das decisões
jurídicas, sendo que pode sacudir a confiança dos particulares na própria Administração,
afetando um dos corolários da ordem jurídica tal como a conhecemos – o princípio
da segurança jurídica.
O Código do Procedimento Administrativo
de 2015 veio, então, autonomizar a figura da revogação de atos inválidos ou “revogação
anulatória”, pretendendo o legislador, com esta reforma, criar uma figura autónoma, distinta da
revogação propriamente dita. A anulação administrativa surge-nos, portanto, com
um objeto definido: um ato ilegal e meramente anulável, ainda em vigor (que não
incorra em qualquer ilegalidade prevista no art. 161º e que determine, não a anulabilidade, mas a nulidade). Poderá
surgir, nos termos do artigo 169º/1,
por iniciativa espontânea da Administração ou a pedido dos particulares – pela via
da reclamação ou recurso administrativo (art.
169/1, parte final), sendo que os órgãos competentes para a levar a cabo
resultam também do referido artigo. Importante ainda é referir que o ato de
anulação deve revestir a mesma forma do ato anulado, sendo que devem ser tidas
em conta todas as formalidades “que se mostrem indispensáveis à garantia do
interesse público ou dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
interessados” – art. 170º/3.
Contudo, o que vem
definitivamente romper com o passado que era o “monumento jurídico” de 1991 e
com o regime da revogação anulatória é o disposto no artigo 168º do presente CPA, que ostenta a
epígrafe “Condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa”. Nas palavras
do professor Mário Aroso de Almeida, “o artigo em causa não tem a pretensão de
dar resposta à questão de saber se o poder de a Administração anular os seus
atos ilegais é um poder vinculado ou discricionário, pois o seu escopo, de
alcance bem mais modesto, é apenas o que resulta da sua epígrafe”, continuando a
questão de se saber se o exercício do poder de anular constitui, ou não, um
dever da Administração, sem resposta no CPA. Contudo, no entender do professor,
é certo que um órgão administrativo não poderá, de forma alguma, ficar refém de
um ato anulável e deverá, neste sentido, proceder à sua anulação, repondo a
legalidade. Assim, sempre que a convalidação ou a substituição sanatória desse
mesmo ato (outras intervenções passíveis de serem adotadas, consoante a
configuração do caso), resultantes, respetivamente, dos artigos 164º e 173º do
mesmo CPA, não forem possíveis, deve proceder à anulação do ato ilegal, sem
atender a considerações de natureza discricionária.
Ora, retomando o rumo precípuo
do nosso comentário, a presente norma jurídica vem estabelecer prazos para
anulação dos atos. São eles em função do vício, do facto de estarmos, ou não,
perante um ato constitutivo de direitos, da circunstância do ato ter sido ou
não impugnado jurisdicionalmente ou ainda da boa ou má-fé do beneficiário. No
que diz respeito à generalidade dos atos administrativos, guiamo-nos pelo postulado
no artigo 168º/1 do CPA. Dele se depreende que, a partir do momento em que a Administração
toma conhecimento do da ilegalidade do ato e da respetiva causa, se conta um prazo de seis meses em que o
órgão competente poderá proceder à anulação (sendo a decisão apenas
admissível para os casos em que o ato anulável não tenha sido praticado há mais de cinco anos, resultando isto
da última parte do artigo). No entanto, quando estamos no campo da anulação de
atos constitutivos de direitos - atos administrativos que
atribuam ou reconheçam situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem
deveres, ónus, encargos ou sujeições, salvo quando a sua precariedade
decorra da lei ou da natureza do ato – o prazo encurta-se. Do 168º/2, resulta que, salvo as exceções elencadas no 168º/4, estes atos só podem ser objeto
de anulação no prazo de um ano, a contar
da data da respetiva emissão! Estas exceções têm fundamento na lei e no
Direito da União Europeia e são as seguintes:
- ·
Quando
o respetivo beneficiário tenha utilizado
artifício fraudulento com vista à obtenção da sua prática;
- · Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada;
- · Quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas.
Além
disso, este regime concede aos beneficiários que desconhecessem sem culpa a
existência da invalidade e tenham auferido, tirado partido ou feito uso da
posição de vantagem em que o ato os colocava, o direito a uma indemnização
pelos danos anormais que sofram em consequência da anulação, resultando isto do
168º/6 e constituindo claramente uma
consequência da tutela legítima dos beneficiários (que se me afigura, com o
devido respeito, insuficiente, uma vez que apenas responsabiliza a
Administração por possíveis danos anormais causados aos interessados de
boa-fé).
Ainda
na divagação sobre este novo regime, importa, nas palavras do professor Diogo
Freitas do Amaral, “evitar que,
relativamente às questões de legalidade dos atos administrativos, a
Administração entre em conflito com os tribunais administrativos”. Para
tal, o CPA vem aflorar esta questão, estabelecendo dois comandos: i) quando o
ato a anular tenha sido objeto de impugnação contenciosa, a anulação só pode
ter lugar até ao encerramento da discussão (art. 168º/3 do CPA) - garantindo-se com isto que a última palavra
sobre a legalidade do ato administrativo impugnado seja do tribunal competente;
ii) se o ato a anular se tiver tornado inimpugnável por via jurisdicional, tal
ato só pode ser objeto de anulação administrativa oficiosa (art. 168º/5 do CPA).
Em
suma, a antiga revogação anulatória dos atos administrativos passa agora, nas
palavras do preâmbulo do Novo Código do Procedimento Administrativo, “na
esteira da generalidade da doutrina dos países europeus”, a denominar-se
anulação (art. 164º/2). Lado a lado
com a anulação contenciosa, surge a figura da anulação administrativa, que
deixa de ser uma revogação anulatória incompatível com as demandas do Direito
da União Europeia e passa a ser uma “moderna” anulação revogatória, num claro “afastamento”
da tradição administrativa portuguesa. Contudo, o nosso CPA não foi “moderno”
ao ponto de, à imagem do que é a revogação anulatória no ordenamento jurídico
comunitário, dar lugar a qualquer ponderação de interesses dos particulares
envolvidos – estes, quando muito, poderão ser merecedores, como referido supra,
de uma indemnização pelos danos anormais que possam resultar da anulação (168º/6).
No
cômputo geral, quer-me parecer que este novo CPA caminha de mãos dadas com uma
lógica de Administração agressiva, representando isso, a meu ver, um retrocesso
assinalável: estamos, de facto, perante um ataque aos direitos do particular, que
vê fragilizada a sua esfera jurídica. De facto, dificulta-se a consolidação, na
ordem jurídica, dos atos anuláveis: o decurso de um ano após a sua prática não
lhes confere qualquer garantia de intangibilidade. Decisivo, a meu ver, é o facto
de, em geral, a Administração poder anular atos que já se tornaram insuscetíveis
de impugnação contenciosa e dentro de um prazo máximo que pode ir até cinco
anos. Isto abre, sem sombra de dúvida, a porta para uma permanente
instabilidade na definição das situações jurídicas reguladas ou afetadas por
cada ato administrativo – especialmente se tivermos em conta, nas palavras do
professor Marco Caldeira, “que a decisão
de anulação não obedece a uma ponderação de interesses, que não há (em
princípio) reconhecimento de efeitos produzidos pelo ato anulado”.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito
Administrativo, volume II, 3ª edição, Almedina, Coimbra
ALMEIDA,
Mário Aroso de, "Teoria Geral do Direito Administrativo - O Novo Regime do
Código de Procedimento Administrativo", Almedina, Coimbra, 3ª edição, 2015
OTERO,
Paulo, "Manual de Direito Administrativo", vol. I, Almedina, Coimbra,
2016
CALDEIRA, Marco, 2015, A figura da “Anulação Administrativa”
no novo Código do Procedimento Administrativo de 2015 in Comentários ao novo Código do
Procedimento Administrativo, Lisboa, AAFDL
Francisco
António R J Robalo
Turma B |
Subturma 14
Aluno nº
58413
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