O Ato Administrativo Lesivo:

Antes de mais há que tratar da origem e evolução do conceito de ato administrativo. 

Inicialmente, este delimitava certas condutas da Administração em função da fiscalização da atividade administrativa pelos tribunais. 

Na época da Revolução Francesa, esta noção surge para delimitar o âmbito das ações da Administração Pública excluídas por lei da fiscalização dos tribunais judiciais. Pretendeu-se identificar as atuações da Administração sobre as quais os tribunais judiciais não se poderiam pronunciar, era um conceito que funcionava ao serviço da independência da Administração em relação ao poder judicial. 

Após esta época, este conceito serve para definir as atuações da Administração que estavam sujeitas ao controlo dos tribunais administrativos, tratava-se de atos lesivos dos particulares que extrapolassem os limites que a superioridade da lei impunha à Administração. Assim, este conceito passou a estar ao serviço do sistema de garantias dos particulares. 

Na atualidade, o conceito “ato administrativo” serve para desempenhar a função de delimitar o âmbito de aplicação de determinados meios processuais e são, hoje, a ação administrativa de impugnação de atos administrativos e a ação administrativa de condenação à prática de atos devidos.  Tal resulta do preceito 268º/4 da Constituição de 1976, onde se lia: 

“é garantido aos administrados tutela jurisdicionais efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”. 

No entanto, o ato administrativo não abrange somente o âmbito da função administrativa, também abrange a função substantiva e a procedimental. Isto significa que, por um lado, através do ato administrativo, os órgãos da Administração concretizam os preceitos jurídicos abstratos e gerais, presentes na lei, regulamento ou noutra fonte de Direito Administrativo, conformando as situações concretas do dia-a-dia em função do que se dispõe nesses mesmos preceitos. Contudo, por outro lado, a função procedimental é quando a Administração estiver perante uma situação de facto ou de direito que lhe imponha ou aconselhe a tomada de uma decisão, que se traduza na prática de um ato com aspetos que correspondam às da noção de ato administrativo presente no artigo 148º do CPA, pelo que a Administração deve respeitar a disciplina fixada neste diploma para o preparar, praticar e também exteriorizar. Quando estiver na presença de um ato já praticado com estes aspetos, deve também atuar em sede da sua manutenção e execução, ou da sua revogação, anulação ou suspensão. Segundo o professor regente Vasco Pereira da Silva e citando as suas palavras, na sua obra Em Busca do Ato Administrativo Perdido, o ato administrativo releva “do ponto de vista procedimental, dado que se trata de uma forma de atuação que é praticada no decurso de um procedimento (que pode ser mais ou menos extenso, consoante os casos, mas que, como regra, terá de existir), no qual os particulares são chamados a participar”. 

Marcello Caetano definia o ato administrativo como um ato definitivo e executório, que possuía uma tripla definitividade: 

• Material: visto que definia direito feito no caso concreto. 
• Vertical: que era tomado pela autoridade suprema da Administração. 
• Horizontal: no quadro da desvalorização do procedimento, que era irrelevante e o que interessava era apenas a decisão final da Administração, que era a sua última vontade. 

 O professor regente Vasco Pereira da Silva critica que a Administração não tem de definir o Direito, quem o faz é o juiz, a Administração apenas usa o Direito para satisfazer as necessidades coletiva. Para o professor, o procedimento é juridicamente relevante e interessam todas e quaisquer decisões feitas no decurso de um procedimento. O professor regente não concorda com Marcello Caetano no que toca à definição do ato administrativo como executório, para o primeiro não existe qualquer noção executória no ato administrativo. 

Posto tudo isto, a CPA define o ato administrativo, no seu artigo 148º como “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.” 

Passando agora para o tema desta publicação, o ato administrativo lesivo. Este surge para substituir a noção de ato definitivo e executório, na revisão constitucional de 1989. A partir da interpretação feita com base na CRP, retirava-se que para haver recurso de decisões administrativas era necessário que os atos administrativos fossem tanto definitivos como executórios, como se confirma pelo artigo 268º/3 da versão de 1976 da CRP e, também, pelo artigo 268º/4 da versão de 1982. Na visão do professor Marcello Caetano, o antigo ato administrativo definitivo consistia no condicionamento da recorribilidade contenciosa, através de diversas justificações, a componente legal não poderia ser revista pelos tribunais administrativos, caso não fosse definitivo, nem absoluto. Para o professor o ato administrativo definitivo inseria-se numa lógica do antigo recurso contencioso, modo típico da impugnação judicial dos atos da Administração, ou seja, tratava-se de restringir a recorribilidade contenciosa dos atos da Administração. O que não era definitivo (o que não era a “última palavra” da Administração) não poderia ter a sua legalidade revista pelos tribunais administrativos. Com o passar do tempo foi possível alargar-se este âmbito de proteção judicial contra as condutas administrativas e garantindo-se a sua sobrevivência. A manutenção desta “proteção judicial contra os comportamentos administrativos” foi garantida pela prática da jurisprudência, porém, o Tribunal Constitucional pronunciou-se, adotando o sentido doutrinário mais comum: 

“Objetivamente considerada, a evolução normativa revela a troca de um entendimento formal e conceptualista do direito de acesso aos tribunais administrativos por uma visão material assente numa ideia de justiça orientada teleologicamente (afetada á tutela de direitos ou interesses)” – Acórdão do Tribunal Constitucional nº 499/96. 

É esta mudança de cenário que está na génese do conceito do ato lesivo, já não se trata de delimitar a tal “última palavra” da Administração, que era a única passível de controlo judicial, mas sim de determinar quais os atos administrativos que devem poder ser escrutinados pelos tribunais administrativos por afetarem, de forma negativa, a esfera jurídica de um indivíduo. Deste modo, a revisão constitucional estabelece, tendo em mente as garantias dos administrados, permitindo que os atos suscetíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, sejam suscetíveis de impugnação contenciosa (artigo 268º/4, da CRP). 

Há que distinguir entre atos lesivos e atos não lesivos. Esta distinção deriva do Direito Processual Administrativo: o artigo 268º /4 da CRP garante a impugnabilidade dos atos administrativos lesivos e o 51º da CPTA refere o caráter lesivo dos atos administrativos a propósito dos pressupostos da sua impugnação contenciosa.  Acredita-se que para um ato administrativo ser considerado lesivo, deverá ter, necessariamente, caráter externo e ser desfavorável. O conceito de ato administrativo lesivo não coincide com o conceito de “ato definitivo e executório” que, até ao ano de 2004 delimitava o âmbito dos atos administrativos que eram suscetíveis de impugnação contenciosa (artigo 53º do CPTA- permite a impugnação de atos “horizontalmente não definitivos”, o 59º/4, da mesma legislação, permite a impugnação de atos não executórios).  O professor João Caupers define o ato lesivo através de uma exclusão de partes, segundo este “não constituem atos administrativos lesivos aqueles atos administrativos que não afetem negativamente, ou não sejam suscetíveis de afetar num futuro próximo provável, a esfera jurídica de outrem”. Assim, este tem em conta o artigo 51º/1 do CPTA ao admitir que são lesivos os atos que lesam, efetivamente, direitos ou interesses, mas também aqueles que podem causar tal lesão. Deste modo, não são atos lesivos os atos que defiram, integralmente, pretensões do interessado (por exemplo, os atos permissivos); os atos que defiram reclamações e recursos administrativos; os atos que revoguem completamente, com eficácia retroativa, anteriores atos lesivos. É de salientar que qualquer uma das hipóteses, acima referidas, são suscetíveis de tornarem-se em atos lesivos se afetarem ou poderem afetar, negativamente a esfera jurídica de alguém, de um interessado como ocorre nos atos de duplo efeito. Um ato administrativo que seja praticado a pedido de um interessado e lhe seja notificado no termo do procedimento administrativo e dele puder resultar um entendimento que não seja a satisfação integral da pretensão inicialmente apresentada, será considerado um ato administrativo lesivo. O professor João Caupers refere casos que podem levantar questões quanto ao seu caráter lesivo, casos esses que são aqueles em que os atos administrativos são praticados no decurso do procedimento administrativo sem que se consubstanciem uma decisão final deste favorável ao interessado. 

Outros casos são: 

• Promessa: é o ato através do qual um órgão da Administração Pública anuncia para um momento determinado, posterior, o acolhimento de uma determinada conduta, autovincunlando-se perante um particular. 
• Decisão prévia: é o ato pelo qual um órgão da Administração aprecia a existência de certos pressupostos de facto e a observância de certas exigências legais, sendo que de uns e de outras depende a prática de uma decisão final permissiva. 
• Decisão parcial: ato por via do qual um órgão da Administração antecipa uma parte da decisão final relativa ao objeto de um ato permissivo, possibilitando a adoção pelo particular de um certo comportamento. 
• Decisão provisória: ato através do qual um órgão da Administração, recorrendo a uma averiguação sumária dos pressupostos de um tipo legal de ato, define uma situação jurídica até à prática de uma decisão final, tomada com base na averiguação completa desses pressupostos. 
• Decisão precária: ato pelo qual um órgão da Administração Pública define uma situação jurídica baseando-se na ponderação de um interesse público especialmente instável, sujeitando a respetiva consolidação à concordância do interessado na sua revogação ou apondo-lhe uma condição suspensiva, que se concretizará na eventual prática de um ato secundário desintegrativo ou modificativo. 

Os atos administrativos não lesivos são aqueles que sejam integralmente favoráveis para todos os sujeitos que, por eles, serão afetados ou que não tenham caráter externo. Tanto os atos administrativos lesivos ou não lesivos dependem somente dos efeitos que visam produzir para serem encaixados numa destas categorias. 

Em suma, são atos administrativos lesivos aqueles que afetem, negativamente, a esfera jurídica de alguém, um ato lesivo tem de ter, necessariamente, caráter externo e desfavorável. Consequentemente, este tipo de atos administrativos terão de ser analisados pelos tribunais administrativos

Inês Correia

Turma B, Subturma 14

Nº de aluno: 58171

Bibliografia:

- FREITAS DO AMARAL, Diogo: “Curso de Direito Administrativo”, Volume II (4ª edição), Almedina 2018;

- CAUPERS, João. "Introdução ao Direito Administrativo", 10ª Edição, Âncora Editora, 2009;

- REBELO DE SOUSA, Marcelo; SALGADO DE MATOS, André. "Direito Administrativo Geral", Tomo II- Atividade administrativa, 1ª edição, Dom Quixote, 2007.