A ANULAÇÃO DE ATOS
ADMINISTRATIVOS CONSTITUTIVOS DE DIREITOS
A
anulabilidade, tal como a nulidade, é uma forma de invalidade do ato
administrativo, ou seja, um desvalor atribuído pelo Direito a um ato
administrativo que padeça de ilegalidade (contrariedade à lei), ilicitude
(contrariedade ao ordenamento, mesmo que a mesma não corresponda a uma violação
da lei) ou vício da vontade (situações em que há uma divergência entre a
vontade real e a vontade declarada ou uma falsa representação da realidade
sobre a qual assentou a prática do ato – correspondentes à verificação de erro,
dolo ou coação).
O
regime da anulabilidade dos atos administrativos encontra-se previsto no artigo
163º do Código do Procedimento Administrativo, donde é possível retirar: a
supletividade desta forma de invalidade do ato, na medida em que, não havendo
previsão de outra sanção, é a anulabilidade o desvalor atribuído (nº1) –
orientação do sistema que se justifica por motivos de segurança jurídica, a
qual não deve, sem mais, ser preterida quando em conflito com violações pouco
graves do interesse público; a eficácia do ato anulável até ao momento da
anulação através de “decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela
própria Administração” (nº2).
A
anulabilidade difere da nulidade, desde logo, devido à sua sanabilidade. Diz-nos
o Professor Diogo Freitas do Amaral, no seu manual Curso de Direito Administrativo, que o ato anulável, quer seja pelo
decurso do tempo (art. 163º/3 CPA a
contrario), quer seja por ratificação, reforma ou conversão (art. 164º/1
CPA), poderá vir a tornar-se inatacável.
A
verdade é que, pelo decurso do tempo, não há sanação do ato, como acontece com
a ratificação, reforma ou conversão. Ou seja, o ato não é expurgado da
ilegalidade de que padece, não se torna válido, sendo os efeitos meramente
processuais, como destacado Vasco Pereira da Silva, no volume III dos Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge
Miranda.
De
qualquer modo, a ideia de o ato se tornar inatacável está longe de ter correspondente
na figura da nulidade, dada a sua coincidência com as situações mais graves de
violação do interesse público.
Outra
diferença a apontar prende-se com os efeitos jurídicos que têm lugar no momento
da anulação e no momento da declaração de nulidade. Como a própria nomenclatura
utilizada já denuncia e de harmonia com o que foi acima explanado acerca da
sanabilidade do ato inválido (anulável apenas), a anulação, por parte da
Administração ou dos tribunais administrativos, é um facto constitutivo: a
partir desse momento o ato torna-se anulado. Por outro lado, a declaração de
nulidade tem, justamente, uma natureza meramente declarativa: o ato é nulo
desde a sua génese, limitando-se os tribunais administrativos ou os “órgãos
competentes para a anulação” (art. 162º/2 CPA) a reconhecer a nulidade do
mesmo.
O
CPA de 2015 introduziu, na Secção IV do Capítulo II, a figura da anulação administrativa, a qual define
como “o ato administrativo que
determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade”,
autonomizada da figura da revogação administrativa, que se reporta a atos
válidos.
Do regime da anulação administrativa, podemos
salientar:
a)
A anulação administrativa encontra-se limitada
duplamente pelo disposto nos artigos 166º e 163º/5 CPA;
b)
A Administração pode, oficiosamente, iniciar o procedimento
de anulação ou dar-lhe seguimento na prossecução de um pedido dos interessados,
mediante reclamação ou recurso (arts. 169º/1 e 184º/1/a e 184º/2 CPA);
c)
A forma do ato anulatório deverá, em princípio,
ser a mesma do ato anulado (art. 170º/1 CPA).
A
divergência de regime mais notável entre a figura da anulação administrativa e
a da revogação administrativa corresponde aos diferentes condicionalismos
impostos nos artigos 168º e 167º, respetivamente. O artigo 168º CPA vem
determinar os diversos prazos que o legislador apõe à anulação administrativa,
conforme se trate de vício do ato (nº1), ato constitutivo de direito (nº2), ato
anteriormente impugnado jurisdicionalmente (nº3).
Serve
o presente texto para tratar a questão da anulação
de atos constitutivos de direitos, pelo que, necessariamente, descuraremos
o tratamento dos restantes condicionalismos.
O
artigo 167º/3, define os atos administrativos constitutivos de direitos –
definição essa aplicável a toda a Seção IV – como “os atos administrativos que atribuam ou reconheçam situações jurídicas
de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos ou sujeições, salvo
quando a sua precariedade decorra da lei ou da natureza do ato”.
No
que toca aos atos constitutivos de direitos, a regra é a Administração dispor
do prazo de um ano para a anulação, a contar da data da emissão dos mesmos atos
(art. 168º/2). No entanto, salvo lei ou Direito da União Europeia em contrário,
o legislador atende a um conjunto de previsões cujo preenchimento terá como
consequência a disponibilidade, por parte da Administração, de um prazo de
cinco anos (art. 168º/4) – são elas:
§
Quando o
beneficiário haja atuado dolosamente
Esta regra corrige
assim, no sentido do que vinha sendo defendido na doutrina, o regime anterior,
que admitia a irrevogabilidade de atos administrativos constitutivos de
direitos que o interessado, dolosamente, levara a Administração a praticar, a
partir do momento em que passasse o prazo para a impugnação contenciosa dos
mesmos.
§
Quando o direito
constituído se prenda com a obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma
relação continuada
(só podendo a anulação ter efeitos para o futuro)
O legislador tem
aqui em conta que, em princípio, não poderá haver lugar à restituição das
prestações já realizadas, admitindo somente a eficácia para o futuro.
§
Quando o direito
constituído seja um direito de conteúdo pecuniário, cuja legalidade possa ser
objeto de fiscalização administrativa, para além do prazo de um ano (havendo obrigação
de restituir as quantias indevidamente auferidas)
Relembra o
Professor Mário Aroso de Almeida, no seu manual Teoria Geral do Direito Administrativo, que esta regra tem origem
na questão prática de saber qual o prazo para a anulação de atos
administrativos que, à luz do Direito da União Europeia, indevidamente,
conferiam o direito a auxílio financeiro, impondo-se a restituição das quantias
auferidas.
Relevou, para esta
questão, a posição do Professor Fausto de Quadros, que veio defender, com base
na jurisprudência do Tribunal de Justiça, que, por estarmos perante violações
do Direito da União Europeia, o prazo para a revogação do auxílio financeiro
poderia exceder o prazo de um ano então previsto no ordenamento interno para a
anulação de atos constitutivos de direitos.
Como
apontado pelo Professor Marco Caldeira, nos Comentários
ao novo Código do Procedimento Administrativo, há que atentar para alguma
dissonância que se instala atualmente entre o estabelecido em matéria de
anulação administrativa no sistema português e o tratamento da mesma matéria
pelo sistema eurocomunitário, o qual exige uma ponderação dos interesses
públicos e privados implicados, aspeto descurado no nosso ordenamento.
Nomeadamente, no tocante à anulação de atos constitutivos de direitos, o CPA
não admite qualquer ponderação de interesses passível de afastar a anulação,
limitando-se a estatuir a responsabilidade da Administração pelos danos anormais
causados aos interessados que estivessem de boa-fé (art. 168º/6).
Segue
o mesmo autor denotando o reforço do conceito da Administração agressiva que é,
de um modo geral, operado por este novo regime e que assume contornos ainda mais
clamorosos no que respeita aos atos constitutivos de direitos. Com efeito, os
largos prazos de que a Administração dispõe para anular certos atos
constitutivos de direitos (prazos esses que excedem os estabelecidos para a
impugnação judicial) constitui, em certa medida, um afastamento do ideal da
Administração prestadora e uma correspondente cedência à lógica da
administração que atua afetando negativamente a esfera jurídica dos
administrados (suprimindo as posições ativas ou aumentando as posições passivas).
É um fenómeno de secundarização dos princípios da segurança jurídica e da
confiança legítima dos interessados (exclui-se daqui a situação em que o
interessado estava de má fé), que a previsão da mera indemnização pelos “danos
anormais” não é capaz de compensar.
Bibliografia:
·
AMARAL, Diogo Freitas, 2016, Curso de Direito
Administrativo, Coimbra, Almedina
·
SOUSA,
Marcelo Rebelo de, 2009, Direito Administrativo
Geral (Tomo III - Actividade administrativa), Lisboa, Dom Quixote
·
ALMEIDA, Mário Aroso de, 2018, Teoria Geral do Direito
Administrativo, Lisboa, Almedina
·
CALDEIRA, Marco, 2015, A figura da “Anulação Administrativa” no
novo Código do Procedimento Administrativo de 2015 in Comentários ao
novo Código do Procedimento Administrativo, Lisboa, AAFDL
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