A figura da
revogação corresponde à destruição ou cessação de efeitos de um ato
administrativo já praticado, pela própria Administração, daí que os professores
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos considerem que se fundamenta “no poder genérico de autocontrolo
da Administração Pública”. Sendo inegável esta capacidade da Administração,
pergunta-se se será possível a revogação
de atos administrativos contra a vontade dos particulares e para responder a
esta questão é necessária a prévia análise da definição e regime da revogação,
consagrados no CPA.
Assim, a
revogação é definida no artigo 165º, nº 1 como “o ato administrativo que
determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito,
conveniência ou oportunidade”. Ora, perante a primeira parte da definição fica
claro o cariz secundário deste ato revogatório, na medida em que os seus
efeitos jurídicos estão condicionados pela existência de um outro ato
anteriormente praticado. Portanto, através da prática do ato de revogação,
extinguir-se-ão os efeitos jurídicos do ato revogado. Porém é importante não
esquecer que a revogação é, também ela, um ato administrativo pelo que estará
sujeita ás regras e princípios característicos do regime dos atos
administrativos.
Relativamente
à segunda parte do preceito, é importante referir que anteriormente à revisão
de 2015, o fundamento da revogação podia incidir sobre a ilegalidade, quando
estivesse em causa uma infração cometida com a prática de um ato ilegal ou
sobre a inconveniência, quando resultasse de um juízo de mérito. De outra
forma, o novo código estabelece como único fundamento da revogação, razões de
mérito ou oportunidade sendo que sempre que sobre um ato administrativo incida
o vício de ilegalidade, a capacidade de fazer cessar os efeitos desse mesmo ato
pertence à anulação, consagrada no nº 2 do já referido artigo 165º. Assim, a
figura da revogação fica reservada para os casos em que se faz uma valoração
administrativa, à luz do interesse público, dos efeitos atuais e potenciais de
um ato anterior, independentemente de qualquer juízo de legalidade.
Consequentemente, a revogação só pode ser objeto de aferição por parte das
estruturas administrativas e nunca pelos tribunais.
Quanto ao
regime propriamente dito da revogação, em princípio, a regra geral é a de que
sendo o ato administrativo válido, é revogável. Contudo os artigos 166º e 167º
vêm estabelecer duas exceções a esta regra: os atos de revogação impossível e os
atos de revogação proibida. Em primeiro lugar, o artigo 166º estabelece os atos
cuja revogação é impossível por não existirem quaisquer efeitos jurídicos que
possam ser alvo de cessação ou destruição. Estes atos de revogação impossível
são precisamente casos de atos que ou nunca produziram efeitos ou os seus
efeitos já estão totalmente esgotados ou apagados, pelo que correspondem a atos
nulos (artigo 166º, nº 1, a)), atos anulados contenciosamente (artigo 166º,
nº1, b)), atos revogados com eficácia retroativa (artigo 166º, nº1, c)) ou atos
cujos efeitos tenham caducado ou se encontrem esgotados com eficácia retroativa
(artigo 166º, nº 2, a contrario). Em
segundo lugar, o artigo 167º refere as situações em que a revogação seria
possível, mas o próprio CPA estabelece uma proibição legal, sendo que se houver
revogação, esta pode gerar ilegalidade. Portanto, a revogação será proibida
quando os atos resultem de vinculação legal ou quando deles resultem, para a
Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis (artigo 167º, nº 1)
e quando sejam constitutivos de direitos (artigo 167º, nº 2). Relativamente aos
atos constitutivos de direitos, o CPA estabelece nas alíneas do nº 2 do artigo
167º, as exceções em que efetivamente os atos podem ser revogados, mesmo sendo
constitutivos de direitos, sendo elas: (i) se no ato estiver uma parte
desfavorável ao particular, e nesse caso, só essa parte será revogável (alínea
a); (ii) se todos os beneficiários manifestarem a sua concordância e não
estejam em causa direitos indisponíveis (alínea b); (iii) com fundamento na
superveniência de conhecimentos técnicos e científicos ou em alteração objetiva
das circunstâncias de facto, em face das quais, num ou noutro caso, não
poderiam ter sido praticados (alínea c), em concordância com o estipulado nos
nºs 4 e 5 do mesmo artigo; (iv) com fundamento em reserva de revogação, na
medida em que o quadro normativo aplicável consinta a precarização do ato em
causa e se verifique o circunstancialismo específico previsto na própria
cláusula (alínea d). É ainda explicitada no nº 3 do artigo 167º a definição
legal de atos constitutivos de direitos, que correspondem a atos que ou
atribuem um direito, ou ampliam um direito preexistente, ou libertam o
particular de uma restrição, de um ónus ou de uma vinculação a que estava
adstrito.
Ainda sobre o
regime da revogação, é relevante uma última nota sobre a iniciativa e
competência para a revogação do ato administrativo. Nos termos do artigo 169º,
nº 1 a iniciativa pertence aos órgãos competentes ou aos interessados, mediante
reclamação ou recurso administrativo. Nos termos do nº 2 do mesmo preceito a
competência para a revogação do ato cabe ao próprio autor ou o superior
hierárquico do autor do ato (desde que não se trate de competência exclusiva do
subalterno).
Considerando o
exposto, importa agora analisar a questão relativa à possibilidade de revogação
de um ato contra a vontade dos particulares e parece que a resposta dependerá
do próprio conteúdo do ato a revogar. Explicitando, uma vez que os artigos 166º
e 167º constituem exceções à regra geral de que um ato, sendo válido, é
revogável, podemos retirar a conclusão de que, independentemente da vontade do
particular, o ato só não será revogável se cair nas referidas exceções. Assim,
a análise deve ser feita tendo em consideração se o ato é nulo, anulado
contenciosamente, revogado com eficácia retroativa, se resulta de vinculação
legal ou dele resultam, para a Administração, obrigações legais ou direitos
irrenunciáveis ou se é constitutivo de direitos (com as devidas exceções), e se
o for então a revogação não pode ocorrer. Em qualquer outro caso, o ato será revogável
mesmo que vá contra a vontade do particular.
Em suma,
estando a revogação integrada no poder de autocontrolo da Administração, sendo
ela fundamentada meramente no mérito, e estando a competência reservada ao
autor do ato ou superior hierárquico do autor do ato, faz sentido que se
considere que a vontade do particular não é propriamente relevante. Por outras
palavras a revogação está à partida mais relacionada com o mérito da
Administração pelo faz sentido que se ela própria considera que o ato já não se
encontra adequado à sua finalidade, pode revoga-lo. Tal não significa, porém,
que o particular se encontra totalmente desprotegido perante a atuação da
Administração, sendo os artigos 166º e 167º, precisamente, uma espécie de
salvaguarda.
Bibliografia:
FONTES, JOSÉ, “Curso sobre o novo
Código de Procedimento Administrativo”
FREITAS DO AMARAL, DIOGO, “Curso
de Direito Administrativo”, Vol. ll
REBELO DE SOUSA, MARCELO e SALGADO DE MATOS, ANDRÉ, “Direito
Administrativo Geral“, Tomo III
Maria Vitória Mota
Nº58683
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