A audiência dos interessados – direito fundamental ou direito subjetivo?
O
instituto da audiência dos interesses ficou pela primeira vez plasmado no
Código de Procedimento Administrativo (doravante apenas referido como CPA) em
1991, nos artigos 100º e seguintes. Trata-se da consagração de dois princípios
formalizados no código, o princípio da colaboração da Administração com os
particulares, previsto no artigo 11º/1 do CPA; e o princípio da participação,
artigo 12º.
O
professor Paulo Otero defende que a participação dos interessados na atividade
administrativa constitui um imperativo constitucional, tratando-se de um meio
para garantir uma via de comunicação transparente entre o poder administrativo
e os cidadãos. Esta participação impera por meio de uma equiparação entre a
vontade administrativa e a vontade dos cidadãos. A participação permitirá
incluir no ato a vontade e o interesse dos afetados pela alteração do panorama
administrativo.
Não se
trata apenas de assegurar os interesses dos cidadãos, mas sim colaborar para
uma melhor decisão administrativa por via da integração dos diversos
contributos no processo decisório.
Este
direito sempre existiu em procedimentos disciplinares, aos poucos esta regra
estendeu-se a todos os procedimentos sancionatórios, até a Constituição impor
que este encontrasse correspondência em todas as formas de procedimento. Tal
foi uma “pequena-grande revolução” como refere o professor Freitas do Amaral,
visto que até esse momento não havia qualquer intervenção dos particulares nas
deliberações, apenas havia a notificação do decisão da Administração. Este
panorama era propício à existência de decisões surpresa e a um clima de
insegurança, visto que não havia qualquer tipo de garantias de que o pedido era
estudado de forma adequada.
A
Constituição prevê no artigo 267º/5 “(…) a participação dos cidadãos na
formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”. Porém,
quanto à natureza da audiência dos interessados, a doutrina diverge,
cabendo-nos clarificar, e consequentemente tomar posição, se a mesma deve ser
considerada um direito fundamental ou se estamos perante um mero direito
subjetivo público. A relevância desta discussão está associada ao desvalor que
a preterição desta fase imporia, se uma mera anulabilidade ou se o ato se
encontrava ferido pela nulidade, sendo ainda mais relevante para efeitos de
decurso do prazo. O art.º 162º/2 do CPA afirma que “a nulidade é invocável a todo o tempo” conjugando com o art.º
161º/2 al. d). Enquanto a anulabilidade terá de ser invocada respeitando os
prazos estipulados no art.º 168º do CPA.
Cabe desde logo salientar que o Supremo
Tribunal Administrativo considera que este é um direito subjetivo. Podemos
inferir a sua posição no acórdão do STA de 25 de junho de 2015, processo
01391/14 que refere que a omissão da audiência dos interessados “constitui preterição de uma formalidade
legal conducente à anulabilidade da decisão[1]
(…)”. Na mesma linha de pensamento, temos o professor Freitas do Amaral entendendo
que os direitos fundamentais encontram-se intrinsecamente conectados à proteção
da dignidade da pessoa humana, não devendo por isso a omissão desta formalidade
reconduzir-se a uma invalidade superior à anulabilidade.
Contrariamente,
o professor regente Vasco Pereira da Silva entende que “a participação dos
cidadãos no processo de tomada de decisões administrativas apresenta uma função
legitimadora característica de uma Administração Pública democrática”, outra
coisa não seria de esperar do professor, tendo em conta a sua critica acentuada
ao nascimento do Direito Administrativo e consequentes fases de arrependimento.
A participação dos interessados constitui um marco de recuperação de uma
independência exacerbada da Administração intocável, tornando-a acessível aos
cidadãos e dando-lhes um meio de intervir, não se encontrando à mercê da
vontade ininteligível desta. Ainda que a participação também viesse associada
ao ónus de uma maior demora no processo decisório, tal seria compensado pelo
aumento da justiça presente na mesma. A preterição ou omissão desta fase
reconduziria à nulidade por violação de um direito fundamental.
Numa
posição intermédia, mas tendente para a supramencionada, o professor Paulo
Otero defende uma análise do caso concreto para se aferir a necessidade da
audiência dos interessados Refere que se trata de um direito fundamental de
defesa que por via da clausula aberta do art.º 16º/1 da CRP, assumindo uma
natureza análoga à dos Direitos, Liberdades e Garantias, tratando-se de um
direito a um procedimento equitativo. Contudo, assume que pode haver uma
omissão da mesma em casos onde a sua realização possa comprometer a urgência, a
execução ou a utilidade da decisão. Excluindo estes casos, reconduz a sua
violação à nulidade.
Considera
ainda que a participação assume-se como um princípio geral do agir administrativo,
sujeitando a Administração a um “duplo dever” – o dever de colaborar garantindo
a efetiva participação e o dever de audiência prévia.
Sendo
necessário assumir uma posição neste campo, ainda que haja casos onde a
dispensa da audiência dos interessados seja aceitável, veja-se o art.º 124º do
CPA, a sua prática deve ser a exceção e não a regra. Não considero que a mesma
deva ser considerada apenas como um mero direito subjetivo, tendo, inclusive,
em consideração as semelhanças entre esta figura e o princípio do contraditório
no processo civil. A participação dos interessados constituirá, sempre, uma
condição de utilidade do próprio procedimento como uma forma de clarificar o
órgão decisor quanto ao pedido formulado, como ao interessado do sentido
possível da decisão da Administração. Importa também referir que os direitos
fundamentais não se cingem, como defende o professor Paulo Otero, ao núcleo
plasmado na Constituição, podendo reconduzir à clausula do art.º 16º/1 da CRP.
A participação no processo decisório num procedimento no qual é interessado,
estando este direito também presente na lei civil, não deveria a lei
administrativa divergir desta regra.
Joana Malaquias Correia
Aluna nº. 27855
Bibliografia:
·
PEREIRA DA SILVA, Vasco; Em Busca do Acto
Administrativo Perdido; 2016 (Reimpressão), Almedina
·
Freitas do Amaral, Diogo; Curso de Direito
Administrativo vol. II; 2016, Almedina
·
Aroso de Almeida, Mário; Teoria Geral do Direito
Administrativo – O novo regime do Código de Procedimento Administrativo; 2015,
Almedina
·
Otero, Paulo; Manual de Direito Administrativo,
vol. I; 2015, Almedina
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