Regulamento Administrativo

Antes de mais, os regulamentos administrativos são as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por uma outra entidade pública ou privada que esteja habilitada para tal, por lei. 

É de notar que a noção de regulamento administrativo tem 3 elementos de naturezas distintas: material; orgânica-formal; funcional. 

Quanto à sua natureza material, este consiste em normas jurídicas, ou seja, tem aspetos de generalidade e abstração. Sendo geral, tal significa que se aplica a uma pluralidade de destinatários; sendo dotado de abstração é o mesmo que dizer que se aplica a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos da previsão da norma, o regulamento aplica-se sempre que necessário, quando se verifiquem as situações tradicionais que nele se encontram previstas, ou seja, não se esgota numa só aplicação. Sendo uma norma jurídica, isto implica que é uma regra de direito possível de ser imposta caso haja uma ameaça de coação e cuja violação leva à aplicação de sanções, que podem ser de caráter penal, contra-ordenacional ou disciplinar. 

Quanto à sua natureza orgânica-formal, o regulamento é ditado por um órgão de uma pessoa coletiva pública que faz parte da Administração Pública, são estas pessoas coletivas que exercem poderes regulamentares, uma vez que o poder regulamentar uma faculdade da função administrativa. É de notar que entidades de Direito Privado também podem exercer este tipo de poderes, pois, novamente, a função administrativa também pode ser exercida por este tipo de entes. De qualquer maneira, em ambos os casos terá, sempre, de existir uma lei habilitante, segundo o artigo 136º/1 do CPA. 

Finalmente, em relação à sua natureza funcional, este é emanado no exercício do poder administrativo. Esta característica é interessante quando se fala dos casos em que o órgão considerado não é, exclusivamente, órgão integrante da Administração Pública, como por exemplo, o Governo ou mesmo as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, estes dois órgãos podem emanar regulamentos desde que atuem no desempenho das suas funções administrativas. Visto que se trata do exercício do poder administrativo, é correto afirmar-se que a atividade regulamentar é secundário e, por conseguinte, dependente e subordinada à atividade legislativa. 

Para se classificar os regulamentos há que ter em conta quatro critérios: 

• A sua relação com a lei; 
• O seu objeto; 
• O âmbito da sua aplicação; 

• A projeção da sua eficácia. 

Em relação ao primeiro critério, há duas modalidades: os regulamentos complementares e os regulamentos independentes. Quanto aos primeiros, tratam-se de regulamentos que aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei e complementa-a ao possibilitar a sua aplicação aos casos concretos. Estes subdividem-se em regulamentos espontâneos, nestes, a lei nada diz em relação à necessidade da sua complementarização, no entanto, se a Administração entender que tal é necessário e possuir competência para tal, poderá editar um regulamento de execução; e em regulamentos devidos, aqui a adoção do regulamento é indispensável para dar exequibilidade à lei, estabelecendo-se à Administração esta tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo (artigo 137º/1, CPA). O prazo para a emissão do regulamento, caso a lei não se pronuncie sobre tal, é de 90 dias. Já os segundos são elaborados pelos órgãos administrativos no exercício das suas competências, de forma a assegurar a realização das suas atribuições, não desenvolvendo, nem completando, uma lei. 

Passando para o segundo critério, há que falar em regulamentos de organização, regulamentos de funcionamento e regulamentos de polícia. Os regulamentos de organização visam a distribuição de funções pelos departamentos e unidades de uma pessoa coletiva pública, e a atribuição de tarefas pelos vários agentes que aí trabalham. Já os regulamentos de funcionamento, destinam-se ao disciplinamento da vida quotidiana dos serviços públicos. Por fim, os regulamentos de polícia são aqueles que impõem entraves à liberdade individual de maneira a evitar que se produzam danos sociais. Dentro destes há os regulamentos locais (regulamentos locais, de polícia, independentes) e os regulamentos policiais (regulamentos locais, de polícia, complementares). 

Quanto ao seu âmbito de aplicação, distinguem-se os regulamentos gerais, os locais e os institucionais. Os primeiros têm em vista vigorar em todo o território nacional; os segundos são aqueles cujo âmbito de aplicação se restringe a uma determinada circunscrição territorial; os últimos emanam de institutos públicos ou associações públicas, de modo a se aplicarem somente às pessoas que se encontram sob a sua jurisdição. 

Por fim, quanto à projeção da sua eficácia, repartem-se em regulamentos internos, cujos efeitos jurídicos se produzem apenas na esfera jurídica da pessoa coletiva de que emanam; e em regulamentos externos, cujos efeitos se produzem quanto a outros sujeitos de Direito. 

Visto que se fala em regulamentos administrativos, ter-se-á que tratar do poder regulamentar. Este tipo de poder divide-se em três pontos de vista, sendo eles o prático, o histórico e, finalmente, o jurídico. 

Primeiramente, quanto ao ponto de vista prático, este poder funda-se no distanciamento do legislador em relação aos casos concretos da sociedade e na impossibilidade de previsão absoluta ou na inconveniência de uma previsão completa por parte deste, chegando a níveis em que é absolutamente necessária que a Administração intervenha para criar as condições de aplicação de lei a esses mesmos casos. A Administração tem de preencher estes espaços em branco. 

Quanto à perspetiva histórica, trata-se da impossibilidade de aplicação rigorosa do princípio da separação de poderes, este princípio teria levado a que a Administração não pudesse editar normas jurídicas, pois tal é um aspeto exclusivo do poder legislativo. Assim, após a Revolução Francesa, em 1789, foi reconhecido, por lei, à Administração, o poder de emanar normas jurídicas. 

Em relação ao ângulo jurídico, atualmente, o fundamento jurídico do poder regulamentar reside na Constituição da República Portuguesa. Segundo a CRP, não são admitidos regulamentos que carecem de fundamento legal.  No entanto, há duas exceções em que este poder regulamentar existe, mesmo sem que a CRP ou a lei o preveja, não tendo fundamento legal, sendo eles: 

• Regulamentos internos: os vários órgãos das diferentes pessoas coletivas públicas que compõem a Administração, podem fazer este tipo de regulamentos. Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, o fundamento jurídico do poder de fazer regulamentos internos é o poder de direção: quem pode dar ordens concretas e individuais, também pode formular instruções genéricas, gerais, se for necessário para uniformizar a ação dos serviços administrativos. 

• Regulamentos de órgãos colegiais: este tipo de órgãos, que residem no seio da Administração Pública, têm o poder de, independentemente de norma constitucional ou legal expressa que o autorize, produzir e aprovar os seus próprios regulamentos de organização e de funcionamento, tendo como denominação “regimentos” (artigo 20º/3 do CPA). Na perspetiva do professor Diogo Freitas do Amaral, o fundamento jurídico desta situação é o poder de auto-organização dos órgãos colegiais. Estes órgãos podem decidir em concreto como irão proceder, logo, se o podem fazer concretamente, também o poderão fazer em norma geral e abstrata.  Há que salientar que os órgãos colegiais não estão sujeitos à subordinação hierárquica, logo, aqui, não poderia funcionar o poder regulamentar interno do superior hierárquico, baseado no seu poder de direção. 

O poder regulamentar está bastante limitado. Veremos a hierarquia das fontes de Direito. 

Em primeiro estão os princípios gerais de Direito, são normas que constituem um núcleo bastante restrito do universo jurídico, são preceitos que estão associados à Ideia de Direito e ao Princípio da Justiça. 

Depois temos a Constituição da República Portuguesa, que contêm regras sobre a competência e formas dos regulamentos administrativos e, caso sejam inobservadas, os regulamentos serão inconstitucionais. 

Em terceiro lugar encontram-se os princípios gerais do Direito Administrativo. 

Em seguida está a lei, um regulamento jamais a poderá contrariar, uma vez que o ato legislativo tem sempre prioridade sobre este, segundo o princípio da preferência de lei. 

Em quinto lugar, a disciplina jurídica constante dos regulamentos editados por órgãos que se situem num plano superior ao do órgão que editou o regulamento.  O poder de emitir regulamentos reparte-se entre o Governo e os órgãos das entidades públicas que integram o sistema administrativo. Entre os regulamentos há uma subordinação hierárquica e, também, uma ordem de preferência de aplicação. Em caso de confronto, os regulamentos elaborados pelo Governo imperam sobre todas as outras normas administrativas, mesmo posteriores, quando as leis emanadas dos órgãos de soberania não reservem para o Governo a sua regulamentação [(artigo 227º, alínea d) e 232º/1, da CRP)]. Relativamente às autarquias locais, prevalecem os regulamentos emitidos pela autarquia de grau superior, segundo o artigo 241º da CRP. Já um regulamento de freguesia tem de obedecer a um regulamento municipal e este último a um regulamento regional.  O CPA possui preceitos que regulam estes limites do poder regulamentar em termos de invalidade e de eficácia. Segundo o artigo 143º, são inválidos os regulamentos que sejam desconformes a CRP, a lei e/ou os princípios gerais de Direito Administrativo ou que infrinjam normas de Direito Internacional ou de Direito da União Europeia. O nº2 deste preceito enumera três outras circunstâncias de invalidade dos regulamentos, como quando estes desrespeitam os regulamentos que são emitidos por órgãos que lhes são, hierarquicamente, superiores ou que possuem poder de superintendência; ou quando desrespeitam regulamentos emanados pelo delegante; ou mesmo quando desrespeitam os estatutos lançados ao abrigo de autonomia normativa. Já o artigo 138º estabelece critérios de prevalência aplicativa. 

Em sexto lugar, temos como limite a proibição de o regulamento impor, com efeitos retroativos, deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que provoquem danos ou que limitem direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício (artigo 141º/1, da CPA). Os regulamentos não podem reportar-se a data prévia àquela a que reporta a lei habilitante, como confirma o artigo 141º/2 da CPA. 

Em sétimo e último lugar, o poder regulamentar está submetido a limites de competência e de forma.  Uma vez que é a CRP e a lei que determinam a competência dos órgãos, será inconstitucional ou ilegal, organicamente, um regulamento que seja editado por um órgão que não possuía competência para tal. Tendo poderes para editar regulamentos, o órgão competente para tal está vinculado a todas as formas e formalidades que tenham sido fixadas pela Constituição ou pela lei. 

Regulamentos do Governo: 

Ao Governo compete “fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis” [(artigo 199º, alínea c), da CRP] e, segundo a alínea g) do mesmo preceito, “praticar todos os atos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades coletivas”. Quanto à competência deste órgão de soberania, cabe ao Ministro da pasta respetiva, o Conselho de Ministros só irá intervir quando a lei o preveja expressamente. Uma das formas de regulamentos do Governo é o decreto regulamentar. Segundo o artigo 112º/6 da CRP, revestem esta forma os regulamentos independentes do Governo. Outra forma é a resolução do Conselho de Ministros. Quando um regulamento resulta de um ou mais ministros em nome do Governo, trata-se de uma portaria. Quando apenas decorre de um ministro em nome do seu ministério e não em nome do Governo, designa-se de despacho normativo. 

Regiões autónomas: 

A Assembleia Legislativa e o Governo Regional dispõem de poder regulamentar. Esta competência das regiões autónomas encontra-se no artigo 227º/1, alínea d), da CRP. Compete, exclusivamente, à Assembleia Legislativa regulamentar as leis emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respetivo poder regulamentar, segundo o artigo 232º/1 da Lei Fundamental.  Tendo em vista o artigo 231º/6, da CRP, compete, exclusivamente, ao Governo Regional a matéria relativa à sua organização e funcionamento, logo esta sua competência é a de elaborar regulamentos necessários à execução dos decretos legislativos regionais. Os regulamentos do Governo Regional assumem a forma de decreto regulamentar regional, segundo o artigo 91º/1 do Estatuto dos Açores e o 70º/1 do Estatuto da Madeira. Os regulamentos da Assembleia Legislativa Regional revestem a forma de decreto legislativo regional, através da extensão feita pelo artigo 44º/1 do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e o 41º/1 do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira. 

Autarquias locais: 

Estas dispõem poder regulamentar segundo o artigo 241º da CRP. Segundo o RJAL, este poder pertence, no que toca à autarquia paroquial, à Assembleia de Freguesia [(artigo 9º/1, alínea f)] e, quanto à autarquia municipal, à Assembleia Municipal [(25º/1, alínea g)]. 

Institutos Públicos: 

Os institutos públicos também possuem poder regulamentar. 

Quanto à publicação, os regulamentos estão submetidos ao princípio da publicidade dos atos de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, este princípio é uma exigência do princípio do Estado de Direito Democrático. Segundo o artigo 119º/1, alínea h), da CRP, os regulamentos são publicados no Diário da República. A sua falta de publicação, segundo o 119º/2, determina a ineficácia jurídica do regulamento em questão. 

Os regulamentos iniciam a sua vigência na data que neles estiver ficada ou, não havendo tal fixação, cinco dias após a publicação (artigo 140º do CPA). 

Um regulamento pode ser modificado ou temporariamente suspenso (142º/1 da CPA), mas tanto uma como a outra cabem quer ao órgão que o elaborou, quer ao órgão hierarquicamente superior com poder de supervisão, que ao órgão que assuma poderes tutelares com esse conteúdo, quanto aos que os hajam editado. No entanto, também podem ser efetuados pelo legislador, segundo o princípio de que nada é vedado à lei. Segundo o artigo 146º/2 e 3 do CPA, os regulamentos necessários à execução das leis em vigor ou de Direito da União Europeia não podem ser modificados sem que sejam editadas novas regras que certificam a aplicabilidade das normas exequendas, e, os mesmos regulamentos não podem ser suspensos. 

Os órgãos com competência regulamentar não podem, quanto aos regulamentos externos, derrogá-los sem mais em casos isolados, mantendo-os em vigor para todos os restantes casos, isto designa-se de princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos.  Assim, para este princípio, o regulamento que derroga outro para um caso concreto não é um regulamento, mas sim um ato administrativo ilegal por violação de regulamento (artigo 142º/2 CPA). 

Os regulamentos podem cessar a sua vigência por caducidade; revogação; declaração administrativa ou contenciosa de ilegalidade com força obrigatória geral. 

Em relação à caducidade, tratam-se de casos em que o regulamento caduca, ou seja, cessa, automaticamente, a sua vigência, por ocorrerem certos factos que produzem esse efeito jurídico (artigo 145º do CPA).  

Quanto à revogação, ocorre quando um ato voluntário praticado no exercício de poderes públicos impõe a cessação dos seus efeitos, total ou parcial. 

Por fim, relativamente à declaração administrativa ou contenciosa da ilegalidade com força obrigatória geral, os regulamentos deixam de vigorar, total ou parcialmente, sempre e na medida em que forem objeto de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. 

FREITAS DO AMARAL, DIOGO, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. ll

Inês Correia nº 58171