O Ato Lesivo

Atualmente existem distintos entendimentos relativamente à noção de Ato Administrativo, que iremos explicitar sumariamente, antes de partirmos para a questão do ato administrativo lesivo.

A Escola Clássica de Lisboa parte de uma noção ampla de ato administrativo. Dentro desta noção apenas os atos que fossem definitivos e executórios poderiam ser impugnados (na conceção do Professor Marcello Caetano e Freitas do Amaral). Já, na perspetiva da Escola de Coimbra, há a adoção de uma noção restrita de ato administrativo, assente na sua recorribilidade (posição esta, assumida pelo Professor Rogério Soares e Sérvulo Correia).

Não obstante, os atos administrativos podem ser quanto aos seus efeitos, lesivos e não lesivos, sendo que esta expressão surge como substituto ao conceito de Ato Definitivo e Executório, na Revisão Constitucional de 1989. Na ótica do Professor Marcello Caetano, a noção anterior à revisão constitucional seria um condicionalismo à recorribilidade contenciosa através de múltiplas fundamentações. Mais propriamente, a componente legal não poderia ser revista pelos tribunais administrativos, caso não fosse definitivo e absoluto.

Neste sentido, a Revisão Constitucional veio estatuir tendo em consideração as garantias dos administrados, que os atos suscetíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos são passiveis de impugnação contenciosa- artigo 268º/4 CRP. Contudo, tem vindo a ser notável uma complexidade face a uma definição objetiva de ato administrativo lesivo. E, perante esta dificuldade o Professor Marcelo Rebelo de Sousa refere que “para ser considerado lesivo um ato administrativo deve necessariamente ter caráter externo, assim o artigo 51º CPTA e ser pelo menos parcialmente desfavorável”.

A noção de ato lesivo pode ser dividida em três partes, sendo elas a decisão (modo como se opõe à ideia de norma); ideia de exercício de poderes- a autoridade e os efeitos jurídicos externos. O ato lesivo é, de facto, a ideia que está, na perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva na expressão “visa produzir efeitos jurídicos externos”. A mudança da expressão tem que ver com a perspetiva com que se olha para o direito administrativo, isto é, o direito administrativo é visto do ponto de vista e perspetiva das partes que o integram. E, nesse sentido, encontram-se duas conceções diferentes. Uma visão que anteriormente se apresentava como dominante-  a objetivista, servindo para garantir uma certa forma de legalidade. Fundamentavam que sempre que se está perante um procedimento, olho para ele para fixar a legalidade administrativa, ou seja, vai-se dizer o que é a legalidade. Posição esta, que diverge da posição tomada pelo Professor Vasco Pereira da Silva, afirmando que o particular não está preocupado com essa questão, mas sim com os seus interesses pedindo que os mesmos sejam tutelados na máxima forma possível. Ou seja, o particular só se encontra preocupado com o ato que lhe possa prejudicar. Se o ato não o prejudica, do ponto de vista procedimental, perde interesse. Assim, um ato administrativo que não prejudica o particular, não tem interesse. Efetivamente, o ato lesivo vai-se tornar o centro do procedimento administrativo, é com esse mesmo ato que o particular está preocupado. Só pode ter aptidão lesiva, o ato que tenha a capacidade de afetar a esfera de um particular, caso contrário, para ambas as conceções não há ato administrativo.

Na verdade, importa questionar onde é que no CPA se consegue ver as características do ato administrativo para aferir a lesividade. Sobre este aspeto podemos invocar dois tipos: ilegalidade porque prejudica o particular; ilegal porque a ponderação que chegou à administração pública prejudica o particular. Coloca-se então,  a questão de saber como é que sabemos que o ato é lesivo? E, neste ponto, evidenciam-se três pontos importantes: se durante o procedimento violar as regras do CPA nas várias fases; se introduz tudo o que foi para trás (artigo 151, d), sendo uma espécie de resumo do procedimento administrativo); seja contrário aos interesses dos particulares, lesando a sua pretensão jurídica. Se o particular entende que está a ser lesado, então estamos perante um problema de disfunção/patologia do ato administrativo, temos de passar para a identificação do desvalor que o CPA atribui a esse mesmo vicio e posteriormente determinar o regime sancionatório. Mas, qual o fundamento dessa lesividade? Mais concretamente, tudo o que pode ser lesivo, decorre da fundamentação e desse modo, é fundamental determinarmos que atos podem ser fundamentados. Relativamente a este ponto, todos os atos que de algum modo possam diminuir a esfera jurídica do particular (ativa ou passivamente), carecem de fundamentação.  Aponta-nos sobre esta questão, o artigo 152º impondo a ideia de que o ato lesivo tem de ser sempre fundamentado, uma vez que, é ele um ato lesivo. A jurisprudência tem vindo a formular uma regra sobre a fundamentação, do seguinte modo: a deficiente fundamentação equipara-se à falta de fundamentação.

Por último, o artigo 153º vem esclarecer a ideia de quando se deve considerar que o dever de fundamentação foi adequadamente cumprido. A verdade é que, o particular tem de poder perceber qual o sentido do ato e, por isso, uma mera fundamentação formalmente poderia cumprir, mas materialmente não cumpre uma vez que, não esclarece o particular. Dado que o particular não percebe, o mesmo não se conforma. Mesmo se que às vezes forem verdadeiros, não deixa de ser lesivo, porque a preensão deixa de ser aquela.

Bibliografia:

            REBELO DE SOUSA, Marcelo e SALGADO DE MATOS, André, Direito Administrativo Geral – Tomo III, Publicações Dom Quixote, 2ª edição, 2009, Alfragide

Beatriz Martins

Subturma 14, nº 58639