A Anulação de Atos Administrativos Constitutivos de Direitos

A Anulação de Atos Administrativos Constitutivos de Direitos

A anulabilidade, o afastamento de um ato por motivo de ilegalidade, é regime regra da invalidade dos atos administrativos, ao contrario do Direito civil em que a nulidade. Distingue se da revogação pois esta é o ato administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade (art. 165.º/1 do CPA), enquanto a anulação consiste num o ato secundário que destrói os efeitos do ato pretendido com fundamento na invalidade, a fim de repor a legalidade, (art. 165 º /2), produz efeitos ab initio com tem eficácia ex tunc.

A figura da Anulação era antes de 2015 dividida ente revogação extintiva e revogação anulatória, esta ultima passou a ser apenas designada anulação. Pode ser desencadeada por iniciativa dos órgãos competentes ou a pedido dos interessados, mediante reclamação ou recurso administrativo (art. 169º). No que diz respeito à competência, o novo CPA consagrou o que a jurisprudência e a doutrina já vinham defendendo, com exclusão do Professor Freitas do Amaral. Esclarecendo, para além do órgão que praticou o ato e o respetivo superior hierárquico e por delegação ao delegante ou subdelegante. Aplica-se o princípio de equiparação e de paridade de forma entre os dois atos, ou seja, o ato de anulação deverá revestir a mesma forma legalmente prevista para o ato anulado (art. 170º). Quanto às formalidades apenas são exigidas aquelas que se mostrem indispensáveis à garantia do interesse público ou dos direitos e interesses legalmente protegidos dos interessados.

Contudo, a anulação, tal como a revogação, é limitada pela lei, isto porque, o que a Administração decidiu através de um ato administrativo obriga a própria administração que não pode de uma forma ligeira pôr em causa aquilo que ela própria decidiu e, portanto, isso também integra o princípio da legalidade. A administração vincula se a sí própria.

Portanto, nem todos os atos inválidos podem ser anulados, nos termos do artigo 166º, n.º 1 do CPA, não podem ser objeto de anulação administrativa (nem de revogação): a) Os atos nulos; b) Os atos anulados contenciosamente; e c) Os atos revogados com eficácia retroativa. Os primeiros não produzem efeitos jurídicos, pelo que não podem ser destruídos, os restantes, é como se tais atos nunca tivessem sido praticados porque os efeitos que produziram não só já cessaram como foram expurgados do ordenamento jurídico com eficácia retractiva.

Antes da revisão o artigo 141º era fortemente criticado devido à sua rigidez, surgiu, então, reformulado e mais flexível, o artigo 168 º, sob a epígrafe “Condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa”, consagra uma multiplicidade de prazos nos quais um ato administrativo pode ser anulado pela Administração. Estes prazos, variam consoante uma diversidade de fatores, se estiverem em causa (i) o vício que inquina o ato, (ii) o facto de estarmos (ou não) perante um ato constitutivo de direitos, (iii) a circunstância de o ato ter ou não sido impugnado jurisdicionalmente ou (iv) a boa ou má fé do beneficiário do ato. Segundo os números 1 a 4 do artigo 168.º, um ato administrativo pode ser anulado pela Administração no prazo de seis meses contado desde o conhecimento salvo em situação de erro. Ou no prazo de um ano, no caso de atos constitutivos de direitos (n.º 2). Atos constitutivos são aqueles que criam uma nova situação jurídica para o destinatário, ou que modificam ou extinguem a situação já existente, através deles o Estado atua de forma prestadora de forma a atribuir direitos aos particulares e não contra os particulares como ocorria anteriormente de forma a conferir direitos a estes. Este prazo que, salvo se a lei ou o Direito da União Europeia estabelecerem prazo diferente, será, no entanto, de cinco anos a contar da data da respetiva prática (n.º 4), quando utilizado artifício fraudulento (alínea a), respeite à obtenção de prestações periódica (alínea b), ou a direitos de conteúdo pecuniário (alínea c).

Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva a existência do prazo é um critério cego que não olha aos princípios que estão em causa e portanto é sempre um mau critério. Critica a posição do professor Freitas do Amaral e do professor Paulo Otero quando criticam o legislador de 2015 por ter alterado o regime de revogação, por ter adotado um regime mais flexível. Essa flexibilidade é necessária. Não há aqui nenhuma violação dos princípios constitucionais porque a tutela do particular só faz sentido quando haja razões para essa tutela e não faz sentido quando viola princípios constitucionais.

Uma outra crítica a assinalar no regime da anulação administrativa reside na maior dificuldade na consolidação dos atos administrativos, mesmo os constitutivos de direitos, traduzindo-se isto num claro reforço da Administração “agressiva” e na consequente precarização da esfera jurídica dos interessados. Os largos prazos de que a Administração dispõe para anular certos atos constitutivos de direitos, constitui, consequentemente, um afastamento do ideal da Administração prestadora e secundarização dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima dos interessados. O facto é que a Administração tem o poder de anular atos que já se tornaram insuscetíveis de impugnação contenciosa e dentro de um prazo máximo de cinco anos, abrindo, deste modo, a porta para uma permanente instabilidade. Esta instabilidade ocorre na definição das situações jurídicas reguladas ou afetadas por cada ato administrativo e especialmente se tivermos em conta que a decisão de anulação não obedece a uma ponderação de interesses, ou seja, em princípio não há reconhecimento de efeitos produzidos pelo ato anulado, só os danos anormais provocados pela anulação são indemnizáveis.

Acontece com alguma frequência haver atos administrativos inválidos que não foram impugnados por ninguém e não foram apreciados por um tribunal e porque a administração não procedeu à sua anulação, estes atos podem teoricamente existir indefinidamente na ordem jurídica. Isto não acontece no Direito Privado. Esta ideia que a anulabilidade implica a capacidade de produção duradoura de efeitos do ato que não for anulado, é uma especificidade do Direito Administrativo, é algo que tem a ver com os valores que a Administração cabe defender no exercício da função administrativa, relativo à sua posição de poder público e isto tem como consequência que possam existir situações destas de invalidade do ato, mas uma invalidade que não impede a produção de efeitos. Entende se, que no Direito Administrativo a validade e eficácia podem estar dissociadas e pode haver situações de atos validos mas ineficazes pois faltam os requisitos de eficácia, para além daqueles que vêm referidos aqui nos artigos 155º e seguintes, que tem a ver com questões de publicidade.

Não significa, no entanto, que haja um efeito sanador dos atos anuláveis e que os atos anuláveis, não é possível impugna-los, tornaram-se válidos, porque o ato continua a ser inválido mesmo quando já não pode ser anulado e que apesar de ter se ter tornado impugnável o Código de Processo dos Tribunais Administrativos no artigo 38º permite que o ato possa ser apreciado mesmo quando este já não possa ser anulado. Ou seja e possível afastar os efeitos duradouros desse ato nas relações entre os particulares mesmo quando já passou o prazo. Portanto, não há nenhum efeito sanador que transforme o ato ilegal em ato legal.

O Professor Vasco Pereira da Silva critica as regras estabelecidas quanto à anulação administrativa, considera as mesmo, igualmente más do que as anteriores. Pois os atos secundários, atos que põem termo aos atos anteriores, colocam um problema de existência de princípios jurídicos contraditórios. Por um lado o princípio da legalidade e a prossecução do interesse público e, de certa forma, o principio da boa administração, apontam no sentido de a lei facilitar a possibilidade de cessar efeitos do ato anterior que se justifica por estar a corrigir uma ilegalidade. A Administração é uma entidade que atua de acordo com o princípio da legalidade, sendo assim, se a Administração comete uma ilegalidade tem o dever de a reparar. Por outro lado se a Administração muda de posição e tem uma melhor forma de resolver a situação ela daí para a frente deve revogar os critérios utilizados e deve substituir essa forma de atuação por outra. Estes três princípios em confronto, legalidade, prossecução do interesse público, boa administração, apontam no sentido da lei favorecer a possibilidade do afastamento de um ato anterior. Por outro lado, o princípio da boa fé e da proteção confiança, no quadro destes princípios o particular tem uma situação de fundada expetativa desse ato e pode confiar naquilo que é dito pela Administração, por isso, neste sentido de proteção, devem ser reduzidos os casos de revogação e anulação precisamente para proteger os terceiros de boa fé.

A resolução do confronto entre estes princípios contraditórios, através da lógica alemã considera o que o legislador faz é estabelecer os critérios de ponderação mas remeter a ponderação para a administração quando revoga ou anula e para os tribunais quando procedem a verificação da validade daquele ato administrativo. Contrapõe-se a esse modelo o modelo francês, o legislador substitui a Administração na ponderação, e obriga o juiz quando deve decidir no caso concreto. O legislador do CPA adotou o modelo francês quer nos anos 90 quer em 2015. Mas nos anos 90 havia uma excessiva rigidez na adoção do sistema francês e na ideia da ponderação que era efetuada pelo legislador. Porque o regime da revogação estabelecia desde logo restrições à hipótese de anulação quer revogatória quer ab-rogatória, correspondendo agora à atual revogação e anulação.

Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, 3ª Edição, Almedina, 2016.
- AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo Volume II, 3ª Edição, Almedina, 2016.
- OTERO, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo Volume I, Almedina, 2016. 
- O Novo Código Do Procedimento Administrativo - Conferências do CEJ 2014-2015.

M. Inês Sampayo Melo e Castro

N. 24444