O Ato Administrativo Lesivo

“O ato administrativo é um retrato, é uma fixação instantânea de um momento de relações jurídicas que estão em permanente mudança, em permanente transformação, estão a mexer-se em todos os momentos.”- Otto Bachof.

“Se se quer entender o direito administrativo, não basta olhar para a fotografia; é preciso ver o filme todo. É preciso ver desde o início daquela relação jurídica até ao momento do seu término. Todos os momentos correspondentes a essa realidade são essenciais para caracterizar o direito administrativo.” – Vasco Pereira da Silva.

De acordo com o artigo 148º CPA, o ato administrativo corresponde a uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

Ora, a ideia de “ato administrativo lesivo” está, essencialmente, presente na expressão “visa produzir efeitos jurídicos externos”.

Trata-se de uma expressão que foi introduzida pelo novo CPA, uma vez que na versão do artigo 120º, não constava o elemento “externos”. Para o professor Vasco Pereira da Silva, esta “adição” em nada veio modificar o regime, uma vez que “produzir efeitos jurídicos” é uma expressão que, por si só os caracteriza, forçosamente, como externos, porque produzir efeitos “para dentro” é algo que não faz sentido.

Os atos administrativos internos, de acordo com o professor Marcelo Rebelo de Sousa, são os que visam produzir efeitos na esfera da pessoa coletiva a que pertence o seu autor, afetando exclusivamente os seus órgãos ou agentes e nessa estrita qualidade. Já os atos administrativos externos visam produzir efeitos para além da esfera da pessoa coletiva a que pertence o seu autor, afetando outras pessoas, singulares ou coletivas, públicas ou privadas, ou afetando titulares de órgãos ou agentes daquela pessoa coletiva na sua qualidade de cidadãos. Assim, nem todos os atos administrativos que tenham como destinatários órgãos ou agentes administrativos são atos internos: são-no quando afetem apenas a esfera funcional dos destinatários, mas serão já atos externos se se projetarem igualmente na sua esfera pessoal.

Relativamente à distinção apresentada, opõe o professor Vasco Pereira da Silva que se trata de uma distinção inútil aos olhos do nosso ordenamento jurídico, porque basta que um ato produza efeitos (mesmo que internos) para que eles sejam imediatamente externos, pelo simples facto de produzir efeitos. Não é relevante se são, ou não, produzidos no quadro da Administração, mas sim que eles extrapolem a Administração e apareçam no exterior.

Partindo agora para a distinção entre atos lesivos e não lesivos, deverá afirmar-se primeiramente que se trata de uma distinção com origem no direito processual administrativo: o artigo 268º/4 CRP garante a impugnabilidade dos atos administrativos lesivos e o artigo 51º CPTA refere o caráter lesivo dos atos administrativos a propósito dos pressupostos da sua impugnação contenciosa. O professor Marcelo Rebelo de Sousa entende que, para ser considerado lesivo, um ato administrativo deverá ter necessariamente caráter externo e ser, pelo menos, parcialmente desfavorável. Não lesivos, serão os atos administrativos que sejam integralmente favoráveis para todas as pessoas por si afetadas ou que não tenham caráter externo. Conclui o autor, portanto, que a lesividade ou não lesividade do ato administrativo não depende da respetiva ilegalidade ou legalidade, mas apenas dos efeitos que visam produzir.

Ora, o ato será lesivo quando, no procedimento, sejam violadas regras procedimentais- como, por exemplo, a ausência do particular na fase de audiência prévia por não lhe ter sido dada essa hipótese ou, em segundo lugar, quando não esteja apto a produzir efeitos nos termos do artigo 151º.

De acordo com a alínea a) do referido artigo, falamos por exemplo numa incompetência do órgão que toma a decisão; no respeitante à alínea b), falamos numa possibilidade de o particular estar em erro ou ter sido erroneamente identificado; a alínea c) remete para a própria razão de ser do ato administrativo, de modo a que se possa entender qual a base de ponderação concedida à administração; a alínea d) aponta para o dever de fundamentação que, contudo, não se confunde com a base de decisão, na medida em que corresponde a um resumo do próprio procedimento e, por fim, as alíneas e), f) e g) são relativas ao conteúdo da decisão, data e garantia de legitimidade de emissão do ato pelo titular, respetivamente.

Por fim, determina o artigo 152º/2 CPA, que não existe sempre dever de fundamentação, mas apenas nos casos previstos no número 1 do mesmo artigo. Havendo, diz-nos o artigo seguinte- 153º- que o dever de fundamentação protege o direito que o particular tem de perceber qual o sentido da decisão. Não se conformando com as razões de indeferimento, mas após verificação da fundamentação da administração, poderá então vir a aderir à mesma. 

Inês Pereira, nº 58400.

BIBLIOGRAFIA:

Marcelo Rebelo de Sousa, Direito administrativo geral, tomo III- atividade administrativa.