Anulação dos atos administrativos constitutivos de direitos 

(Artigo 168º do CPA)

A anulação administrativa tem como escopo a reintegração da legalidade violada, através do ato que a ofendeu. A anulação, de forma a eliminar todos os efeitos do ato que é anulado, deve reportar a sua eficácia ao momento da prática de tal ato, destruindo, portanto, os efeitos já produzidos no passado e impedindo a continuação da sua produção no futuro (anulação com eficácia retroativa). A anulação administrativa é ex tunc (“desde então”). A extinção do ato anterior, através da anulação administrativa, faz desaparecer os respetivos efeitos jurídicos. O ato de anulação administrativa pertence à categoria dos chamados atos secundários, ou dos atos sobre atos, visto que os efeitos jurídicos recaem sobre um ato anteriormente praticado, não se concebendo a sua existência desligada de um ato preexistente, tal como sublinha o Professor Diogo Freitas do Amaral e, para além disso, cumpre salientar que a decisão de extinguir o ato é um dos mais importantes “atos sobre atos” (artigo 165º, nº2, do CPA).

O regime da anulação administrativa, ao longo da vigência do CPA de 1991, foi sendo fortemente criticado, devido à sua rigidez. Resultava do artigo 141º um prazo de um ano para a revogação dos atos anuláveis, não se tomando em consideração aspetos relevantes para cada tipo de caso, ou seja, aplicava-se um único regime. O CPA de 2015, de forma a dar resposta às insuficiências do antigo Código do Procedimento Administrativo, introduziu no novo artigo 168º um regime inovador, que contrasta muito com o anterior, prevendo soluções distintas para diferentes tipos de situações. Este regime foi uma das principais inovações introduzidas pelo legislador, sendo quase tudo novo, nas palavras do Professor Luís Cabral de Moncada.

Primeiramente, é claramente assumido que, desde que tenham sido objeto de impugnação contenciosa, todos os atos administrativos podem ser anulados pela própria Administração durante toda a pendência do processo, até ao encerramento da discussão, conforme se encontra expresso no artigo 168º, nº3, do CPA. Por outro lado, o nº1 estabelece um prazo de seis meses para a anulação administrativa, contado desde a data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento da cessação do erro, embora dentro de um prazo limite, contado desde a data da respetiva emissão do ato. Este prazo limite corresponde à principal novidade introduzida pela revisão de 2015. A fixação do prazo de cinco anos, contado desde a data da respetiva emissão do ato administrativo para a anulação administrativa, espelha uma mudança assumida pelo novo Código do Procedimento. 

Esta novidade inerente ao CPA de 2015 possibilita a anulação administrativa destes atos muito para além dos prazos dentro dos quais é admitida a respetiva impugnação contenciosa. O Professor Mário Aroso de Almeida destaca que esta anulação não prejudica os prazos normais de impugnação administrativa e jurisdicional, o que significa que, após o decurso destes prazos, os interessados já não podem questionar a validade destes atos, nem exigir à Administração que os anule. O nº5 do artigo mencionado evidencia que os atos, quando se tiverem tornado inimpugnáveis por via contenciosa, e, nessa medida, inatacáveis pelos interessados, a Administração só tem ao seu alcance a sua anulação oficiosa. Quer isto dizer que a anulação não pode ser exigida pelos eventuais interessados, por força da precisão que para estes resultou do facto de não terem observado o ónus que se lhes impunha de procederem à respetiva impugnação, de natureza administrativa ou contenciosa, seguindo os respetivos prazos legais. O indeferimento de um eventual pedido de anulação que seja dirigido à Administração, nesse contexto, não permite reabrir o acesso à via contenciosa. O legislador veio confirmar e reiterar uma ideia que, de todo o modo, já era relativamente pacífica: a de que o mero decurso do prazo de impugnação de um ato inválido, por si só, não sana a ilegalidade de que o mesmo padece.

Precisando o tema a que me proponho tratar, importa fazer menção ao nº2 do artigo 168º. A regra é que a Administração só pode anular os atos constitutivos de direitos dentro do prazo limite de um ano, contado desde a data da respetiva emissão. As hipóteses previstas nas três alíneas do nº4 integram casos especiais, em que o prazo limite é de cinco anos desde a emissão do ato administrativo. Na síntese do Professor André Salgado de Matos “apenas os atos anuláveis constitutivos de direitos cujos destinatários não estejam de má fé, que não atribuam prestações periódicas no âmbito de relações continuadas e cuja legalidade não possa ser objeto de fiscalização administrativa para além de um prazo de um ano é que ficam sujeitos ao prazo limite para a anulação administrativa”, de um ano. Cumpre agora desenvolver as repercussões que esta anulação administrativa pode provocar na esfera dos beneficiários destes atos constitutivos de direitos. É possível que esta anulação constitua a Administração no dever de indemnizar o beneficiário pelos danos anormais que lhe possam ser causados, na medida em que se demonstre o seu desconhecimento no que toca à existência da invalidade que conduziu à anulação. Contudo, tem de ser o beneficiário a provar, o ónus será por si suportado, e o desconhecimento terá de partir de uma situação em que o mesmo não tenha tido culpa. Por fim, o beneficiário precisa de ter tirado partido, auferido ou feito uso da posição de vantagem em que o ato o tinha colocado (investimento na confiança), nos termos do nº6 do artigo 168º.

Parece-me essencial chamar à coação os quatro tipos de situações em que artigo 168º admite a possibilidade da anulação administrativa dentro do prazo limite de cinco anos. O primeiro deste tipo de situações diz respeito à anulação de atos que, por não serem constitutivos de direitos, não existem interesses que justifiquem ou imponham a sua rápida consolidação. O segundo do tipo de situações em que o artigo 168º admite a possibilidade da anulação administrativa dentro deste prazo é quando os atos em causa tenham sido obtidos através da utilização de artifício fraudulento (168º, nº4, alínea a). A alínea a) afasta a aplicação aos casos de dolo do beneficiário do regime de proteção dos atos constitutivos de direitos que se encontra previsto no nº2 do mesmo artigo, estendendo, nesses casos, o prazo de um ano da anulação administrativa para cinco anos. O terceiro do tipo de situações é a segunda hipótese prevista no nº4, em que se admite a anulação administrativa de atos constitutivos de direitos, que envolvam a realização de prestações pecuniárias com caráter periódico, como o ato da segurança social que reconheça a um particular o direito a auferir uma determinada pensão mensal (168º, nº4, alínea b). Este regime caracteriza-se por limitar apenas para o futuro os efeitos da anulação, por atender a que, à partida, as prestações já realizadas não poderão ser restituídas. O último caso de situações em que se verifica a aplicação deste prazo corresponde à terceira e última das hipóteses plasmadas no nº4. Esta previsão foi suscitada por uma questão que, na prática, se colocou a propósito da situação de certos atos administrativos praticados por autoridades administrativas nacionais ao abrigo de normas do Direito da União Europeia, principalmente no âmbito da atribuição de ajudas ou auxílios financeiros (subvenções). A legislação europeia, relativamente a estas matérias, prevê um regime específico para o exercício de competências de fiscalização, podendo implicar a imposição do dever de restituição de quantias que tenham sido indevidamente recebidas. Os tribunais administrativos quando foram confrontados com esta questão partiram do pressuposto de que a imposição da ordem de restituição destas quantias envolvia a anulação administrativa do ato, entendendo que era de aplicar ao caso o prazo de um ano, previsto no nº2 do artigo 168º, estabelecido para a anulação dos atos constitutivos de direitos. Todavia, não existia consenso quanto a este entendimento dos tribunais administrativos, já que parte da doutrina, designadamente o Professor Fausto de Quadros, com base nas decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia nos casos Deufil, Alan e Milchkontor, logrou sustentar que, quando a revogação da concessão de auxílios decorra de uma obrigação imposta pelo Direito da União Europeia, na sequência dessa concessão violar esse Direito, a revogação do auxílio podia ter lugar, em nome do interesse da UE, para além do prazo fixado pelo Direito nacional para a anulação administrativa dos atos constitutivos de direitos. A posição dos tribunais administrativos veio a evoluir, consequentemente, vindo a reconhecer que, de modo a não neutralizar a aplicação do regime das restituições das quantias indevidamente auferidas, se avultava a necessidade de encontrar lugares paralelos que, no ordenamento interno, permitissem dar à situação solução idêntica àquela que corresponde a casos análogos. Veio-se por isso a afirmar que o prazo de anulação administrativa seria de 10 anos, nos termos do artigo 40º do Código Comercial. Se atendermos ao disposto na alínea c), do nº4 do artigo 168º, verificamos que o prazo de anulação de “atos constitutivos de direitos de conteúdo patrimonial cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas” é de cinco anos.

Existe no artigo 168º, do CPA, um poder de a Administração anular os seus atos ilegais; no entanto, suscita-se a questão de saber se esta previsão do poder de anulação administrativa corresponde a um poder vinculado ou a um poder discricionário. Segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, o artigo não visa responder à questão de saber se o poder de a Administração anular os seus atos ilegais é discricionário ou vinculado, uma vez que o seu objetivo é impor condicionalismos temporais do poder de anulação administrativa, como resulta da epígrafe do artigo. Nesse sentido, o artigo 168º limita-se a estabelecer os prazos dentro dos quais a anulação administrativa pode ser decretada. Cumpre notar que, do seguinte artigo, nunca se poderia retirar uma permissão de inércia da Administração perante os seus atos ilegais. A partir do momento em que se aperceba de que praticou um ato anulável e que ainda está em tempo de atuar sobre esse ato, a Administração tem o dever de o fazer, não podendo conformar-se com a situação de ilegalidade criada. 

Em suma, a anulação administrativa é definida como “o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade”, segundo o artigo 165º, nº2, do novo CPA. Torna-se forçoso concluir que estamos perante um novo quadro que, incorporando a combinação de múltiplas variantes, se mostra incomparavelmente mais complexo do que o regime do CPA de 1991. Contudo, “a tónica subjacente ao regime da anulação administrativa no novo CPA reside na maior dificuldade na consolidação dos atos administrativos, mesmo os constitutivos de direitos”, segundo o Professor Marco Caldeira. Importa frisar que este novo regime reforça o papel da Administração dita “agressiva”, assim como a consequente precarização da esfera jurídica dos interessados. A decisão de anulação do ato administrativo não obedece a uma ponderação de interesses e apenas os danos anormais provocados pela anulação são indemnizáveis. Uma última ilação que se me afigura relevante neste novo regime da anulação administrativa é a importância atribuída pelo legislador à boa fé do particular, enquanto elemento a ter em conta no decurso e na contagem do prazo para a consolidação do ato de que aquele é destinatário. No entanto, o particular não pode contrapor à anulação a sua confiança na manutenção do ato quando o mesmo foi obtido através de engano doloso, ameaça ou suborno, ou com base em dados no essencial inexatos ou incompletos, bem como quando o próprio particular tinha conhecimento da invalidade do ato ou a desconhecia por sua culpa grave (não serve para “premiar fraudes ou consolidar o resultado de crimes perpetrados pelo administrado!”, citando o Professor José Robin de Andrade).

Cláudia Marques

Nº58618

Bibliografia

CALDEIRA, Marco, “A figura da ´Anulação Administrativa` no novo Código do Procedimento Administrativo de 2015”, in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (Coord), Volume II, 2018, AAFDL

ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 4ª edição, Almedina, 2017

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3ª edição, Almedina, 2016