domingo, 24 de março de 2019
Como forma de dar início ao tema a que me proponho tratar, julgo essencial citar o Professor Vital Moreira que explica que a “Constituição de 1976 significou uma verdadeira ´revolução administrativa`. Nunca até então a Administração tinha tido tanta atenção constitucional”. A Constituição deve ser encarada como um conjunto de normas que, desde 1976, parametrizam não somente os aspetos ligados à organização administrativa, com reflexo nas relações intraorgânicas, interorgânicas e intersubjetivas que a Administração Pública desenvolve no exercício da sua atividade, mas também os aspetos associados ao seu procedimento, assim como os que respeitam o relacionamento da Administração com os particulares. Segundo a Juíza do Tribunal Constitucional e Professora, Catarina Sarmento e Castro, a Lei Fundamental de 1976 deverá ser olhada como uma Constituição Administrativa, que prevê direitos e garantias aos particulares perante a atuação da Administração Pública, não olvidando as garantias e soluções processuais dos administrados face à mesma. Por outras palavras, o enquadramento constitucional de regras e de princípios reveste-se de uma importância assinalável para a atividade administrativa e serve de base para as concretizações inovadoras presentes no novo Código do Procedimento Administrativo, publicado a 7 de janeiro de 2015.
O CPA apresenta uma natureza procedimental, dando resposta a imposições constitucionais que estabelecem aspetos do procedimento em geral, numa visão mais ampla. Do novo Código do Procedimento brotam soluções que concretizam os direitos e garantias dos particulares, manifestando um grau de proteção conferido pelos direitos fundamentais dos administrados face à Administração Pública. As novas opções do Código vão ao encontro de determinações constitucionais, concretizando-as. Por isso, e face ao que foi dito, o Direito Administrativo é concretização do Direito Constitucional, sendo a Constituição fonte de Direito Administrativo. Todavia, a tese de Werner não prevalece, pois o Direito Administrativo não passa por ser apenas Direito Constitucional concretizado. As Constituições contemporâneas constitucionalizaram a parte mais importante do Direito Administrativo, nomeadamente em relação à organização da Administração Pública, aos direitos dos particulares (elevados a direitos fundamentais) e aos princípios gerais da atividade administrativa. Contudo, nem todo o Direito Administrativo é Direito Constitucional concretizado, visto que e, a título de exemplo, a regra do dever de fundamentação expressa dos atos administrativos constava do Decreto-Lei nº256-a/77, de 17 de junho, antes de adquirir dignidade constitucional. Explicitando, este diploma inscreve na ordem jurídica uma série de direitos dos particulares, correspondendo à adaptação da ordem jurídica às exigências de um Estado de Direito democrático. Atualmente, este dever da Administração Pública encontra-se consignado no artigo 268º, nº3, da CRP, tendo sido introduzido na sequência da Revisão Constitucional de 1982. Otto Mayer olhava para o Direito Constitucional com um ramo do Direito efémero, ao contrário do Direito Administrativo, que corresponderia a um Direito indiferente às mutações constitucionais. Pelo exposto, é de rejeitar este entendimento e, por outro lado, deverá atender-se à supremacia da Constituição, situada no topo da hierarquia normativa.
Existe na Constituição de 1976 uma imposição constitucional legiferante que cumpre ser destacada, dado que o primeiro CPA foi aprovado apenas em 1991, 15 anos após a entrada em vigor da atual CRP. A Lei Fundamental dispunha, desde a sua versão inicial, da tal imposição legiferante, hoje prevista no nº5 do artigo 267º, que obriga o legislador a aprovar uma lei especial relativa ao processamento da atividade administrativa, que só vem a ser concretizada nos anos 90, com o aparecimento de um Código do Procedimento Administrativo. Alguma doutrina se pronunciou relativamente ao retardamento da aprovação de uma “lei especial”, dando nota de que só com a aprovação da lei se cumpriu esta vinculação/imposição constitucional, passando a deixar de existir uma omissão legislativa inconstitucional (Professores Paulo Otero, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos). Este nº5 evidencia, a par da imposição constitucional legiferante, aspetos importantes, no que diz respeito ao desenho do processamento da atividade administrativa (racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito). A lei especial relativa ao processamento da atividade administrativa, o CPA, é indispensável ao cumprimento da obrigação de legislar constitucionalmente.
Por outro lado, o artigo 267º, que tem como epígrafe “Estrutura da Administração”, aponta para ideias e aspetos da Administração Pública fundamentais. Isto porque remete para uma estrutura da Administração Pública que evite a burocratização, de modo a garantir uma aproximação dos serviços das populações, assegurando a participação dos interessados na sua gestão efetiva (nº1). O princípio da boa administração consagrado no artigo 5º, do CPA de 2015, concretiza esta ideia de organização da Administração, apontando três critérios, sobre os quais a mesma se deve estruturar, de forma a aproximar os serviços das populações e de evitar a burocratização. Esses critérios são o da eficiência, da celeridade e da economicidade. Extrai-se deste artigo, em conjugação com o nº1 do 267º, uma delimitação da autovinculação da Administração Pública, já que se deve pautar por critérios tipificados no presente Código. A desburocratização, a proximidade dos serviços das populações e a participação dos interessados na gestão efetiva da Administração constituem os desígnios constitucionais para a estruturação da Administração, não apenas sob o ponto de vista orgânico, mas relativamente ao desenho procedimental. Basta pensar na crescente complexificação das relações administrativas intersubjetivas, exercendo uma influência fortíssima sobre o conteúdo que resulta da atividade administrativa. A Professora Catarina Sarmento e Castro faz menção à conformação da Administração Pública como uma “Administração mais simples, mas célere, mais fácil, mais ágil e mais cómoda, assim como mais próxima e orientada para o cidadão, e mais participada”, referindo que a mesma deve obedecer ao princípio da boa administração.
Parece-me agora relevante explicar pormenorizadamente os desígnios constitucionais para a estruturação da Administração. Começando pela imposição constitucional da participação dos interessados na gestão efetiva da Administração, é imperativo perceber a linha de raciocínio da nossa Constituição e, para isso, importa distinguir uma participação estritamente procedimental (267º, nº5) de uma participação mais alargada, prevista no nº1. A participação pode ser colaboração, mediante apoio e estímulo de iniciativas dos particulares, acolhendo sugestões (artigo 11º do CPA) ou prestação de informações necessárias à participação, bem como intervenção do particular no processo de formação das decisões administrativas, através de audiência prévia, participação na instrução ou consulta pública. Na instrução dos procedimentos devem ser preferencialmente utilizados meios eletrónicos. No tocante à proximidade dos serviços às populações deve atender-se à desconcentração e descentralização administrativas, sem prejuízo da eficácia e unidade da ação da Administração (artigo 267º, nº2, da CRP). Esta aproximação define-se por uma maior disponibilidade dos serviços públicos aos cidadãos e por um encurtamento do tempo de circulação de informação, seja ela relativa à entrega de um requerimento, à transmissão de informação entre os diversos intervenientes públicos, necessária à decisão, ou se reconduza à própria notificação da decisão. A aproximação dos serviços aos particulares sofreu uma viragem, com a utilização dos meios eletrónicos. A disponibilização online de serviços eletrónicos permitiu a permanente disponibilidade de serviços, 24 horas por dia, 7 dias por semana, 365 dias por ano. Passou a ser possível a comunicação através do email, do acesso eletrónico a plataformas, SMS, hoje expressamente previstas no CPA. A utilização das novas tecnologias aproximou os particulares da Administração, permitindo a eliminação de obstáculos temporais e a supressão de barreiras geográficas. Para a garantia da eficácia da ação administrativa deve proceder-se à otimização de meios, de forma a maximizar os resultados, ou seja, trata-se de uma “realização ótima de fins”, mediante a escolha de meios adequados. A racionalização dos meios utilizados pelos serviços (267º, nº5) remete para a procura de uma mais eficiente satisfação das necessidades coletivas e algumas manifestações desta racionalização/otimização são a diminuição dos custos, uma melhor gestão dos recursos consumidos para a realização de um fim previamente definido. Paira aqui um princípio que se reveste de uma importância assinalável para a estruturação da Administração, o da eficiência. O CPA de 2015 trouxe uma novidade que não deixa margem para dúvidas da concretização “viva” deste princípio basilar no Direito Administrativo, o uso dos mecanismos eletrónicos, designadamente o procedimento eletrónico e o balcão único eletrónico (artigos 61º e 62º, do CPA). O esforço no sentido da desburocratização está intimamente ligado com esta ideia de eficiência, num sentido amplo, visto que traduz a simplificação da atividade administrativa, libertando-se de entraves a uma prossecução do interesse público, de forma célere, fácil e cómoda. Devo salientar que uma forma de desburocratização é a simplificação dos procedimentos, através da sua flexibilização, de abertura à inovação. Para além do exemplo acima apresentado, é premente identificar as conferências procedimentais (77º-81º, CPA), na medida em que refletem esta procura de agilização. As novas apostas do legislador, expressamente admitidas no Código, visam resultados de eficiência, economicidade e racionalidade, característicos de uma boa administração.
O princípio da boa administração vincula a Administração em toda a sua atividade, ecoando no artigo 56º do Código, uma vez que se deverá configurar um procedimento que privilegie a procura dos melhores resultados em detrimento do excesso e formalismo. Existem muitos outros princípios, com uma vertente material, consagrados constitucionalmente e no Código do Procedimento (266º, nº1 e nº2, da CRP). Cumpre destacar a especial preocupação do legislador, relativamente ao princípio da igualdade, nomeadamente no âmbito da administração eletrónica (14º, nº5 e 6, do CPA). É de aceitar que este princípio funcione como critério jurídico de apreciação, servindo de parâmetro à atuação administrativa, em articulação com o princípio da proporcionalidade. A boa administração não é apenas um mero dever jurídico imperfeito, sem sanção, não controlável pelo juiz. O princípio da boa administração é justiciável, segundo alguma doutrina (Professores Paulo Otero e Miguel Assis Raimundo).
Por fim, e de forma a enfatizar algumas concretizações do pensamento vertido na Constituição no novo Código do Procedimento Administrativo, não posso deixar de fazer menção aos direitos e garantias dos administrados perante a Administração, refletindo-se na base do procedimento administrativo, no que diz respeito ao estatuto jurídico do particular. Antes de mais, importa elencar algumas disposições constitucionais relativas a direitos de participação dos administrados na formação de decisões e deliberações que lhe digam respeito (267º, nº5, 2ª parte, da CRP), assim como o direito de informação sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados (268º, nº1, CRP). Os particulares têm o direito de conhecer as decisões/resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas (268º, nº1, CRP), de lhes serem notificados os atos administrativos (268º, nº3), bem como o direito à fundamentação expressa e acessível dos atos que afetem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos (268º, nº3). O novo CPA veio facilitar o exercício dos direitos dos particulares, contribuindo para a sua efetiva realização prática, sobretudo através da utilização de mecanismos da Administração eletrónica. A via eletrónica é indubitavelmente um modo de concretização de direitos fundamentais, já que a notificação dos atos administrativos, incluindo a sua fundamentação, quando for caso disso, pode realizar-se eletronicamente (artigo 112º, do CPA).
Em jeito de conclusão, o CPA mantém e reforça uma natureza infraconstitucional e concretizadora da Lei Fundamental, relativamente a aspetos diferenciados (procedimento, organização e direitos e garantias dos particulares), confirmando que o Direito Administrativo é, em boa parte, Direito Constitucional concretizado. Contudo, não é possível afirmar com veemência que o é na totalidade, pois também se vem reconhecendo que o Direito Administrativo supera as exigências constitucionais, sendo um dos casos mais paradigmáticos o direito dos administrados. Lembre-se do já destacado exemplo do dever de fundamentação que impende sobre a Administração, antes de previsto na Constituição.
Cláudia Marques
Nº58618
Bibliografia
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AMARAL, Diogo Freitas do, “Direitos Fundamentais dos Administrados”, Nos 10 Anos da Constituição, INCM, Lisboa, 1986
OTERO, Paulo, Direito do Procedimento Administrativo, Vol.I, Almedina, Coimbra, 2016
SOUSA, Marcelo Rebelo de/MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Dom Quixote, Lisboa, 2007
RAIMUNDO, Miguel Assis, “Os Princípios no novo CPA e o Princípio da Boa Administração em Particular”, nos Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo
ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, o Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 4ª edição, 2018
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